征集公告
结果反馈
市住建局起草的《衢州市人防工程产权制度综合改革实施意见》征求意见稿及起草说明已于2021年12月3日至2021年12月10日在市政府信息公开网市住建局端口全文公布并公开征求意见，现我局再次将征求意见稿和起草说明全文公布，公开征求社会各界意见，请于2022年7月25日前通过信函、电话或电子邮箱等形式将意见建议反馈至市司法局政府法律事务处（西区仙霞中路36号四号行政楼503室）。
联系人：张侠，联系电话：3084232,电子邮箱：qzfzbbsc3084232@sina.com。
衢州市司法局
2022年7月14日
衢州市人防工程产权制度综合改革实施意见
（征求意见稿）
为深化全市人防工程产权制度综合改革试点实践，按照《浙江省人民政府办公厅关于人防工程产权制度综合改革试点的指导意见》，依据《浙江省人民防空工程管理办法》，坚持人防工程“平时好用，战时管用”的原则，建立健全人防工程资产化管理运营体系，实现我市人防工程战备效益、社会效益和经济效益的融合提升，决定在全市范围内开展人防工程产权制度综合改革，制定本意见。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，根据党的十九届六中全会和省委十四届八次全会精神，深入践行习近平总书记关于“转变人防建设发展方式，努力实现更高质量、更高效益、更可持续的发展”重要讲话精神，对标“四省边际共同富裕示范区”、“四省边际中心城市”的新定位，按照战备优先，兼顾经济、社会效益原则，以人防工程产权制度综合改革为突破口，通过明晰人防工程产权，创新管理体制机制，构筑高水平城市防护工程体系，铸就坚不可摧的护民之盾。
二、改革目标
以人防法律法规规定结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室（以下简称依法结建人防工程）的产权制度改革为突破口，推动人防工程产权归国家所有目标实现，创建所有权归属明晰、使用权流转有序、经营权灵活自主，战备、经济、社会效益有机统一的人防工程资产运营新模式。到2022年底，人防工程产权制度综合改革总体框架基本搭建完成。到2023年底，制度建设、机构设置、维护维修、经营融资、监督管理等改革各类事项基本实现。到2025年底，依托人防规划数字化改革，基本形成规划科学、权属清晰、运营高效、维护落实、转换可靠、监督有力的人防工程全生命周期创新管理体系，为我市打造“重要窗口”最精彩板块示范表率提供坚实的人防保障。
三、主要任务
（一）坚持规划引领，深化融合发展机制。突出规划引领和落地管理，将人民防空专项规划的主要内容纳入国土空间规划，并在国土空间详细规划中落实人民防空工程建设要求和关键指标。坚持将人防设施配置要求纳入城市建设用地规划条件，将人防控制指标具体落实到项目的设计方案，实现人防工程与地下空间融合提升，推动全市人防工程建设从量向质的发展转变。（责任单位：市资规局、市人防办）
（二）坚持权责一致，建立产权归属机制。改革后依法结建的人防工程，经土地出让（划拨）方案规定及合同约定，建设单位（个人）将通过竣工验收备案的依法结建人防工程及其独享的口部建筑的产权，无偿移交给政府确定的国有全资企业，并依据相关规定办理不动产登记，登记主体为政府确定的国有全资企业。建设单位（个人）不得对人防工程的平时用途进行更改。改革前依法结建的人防工程，按照“政府引导、分类确权、权责统一、协商一致”的原则积极稳妥推进产权制度改革，通过相关程序将产权首次登记在政府确定的国有全资企业名下，原使用受益权不变；首次登记时，地下空间土地使用权取得方式为行政划拨，不再收取土地取得价款；按照属地管理原则，市本级（含智慧新城、智造新城）登记主体为市政府确定的国有全资企业，两区登记主体为区属国有全资企业。（责任单位：市资规局、市人防办、市国资委、市税务局）
（三）坚持战备优先，完善人防资产经营机制。人防资产采用使用权租赁的经营模式进行市场化运作，盘活国有人防资产。坚持人防工程服务社会功能不变，位于住宅小区内的人防工程，应以合理的价格按照规划确定功能首先满足业主需要。经营收益统筹考虑用于人防工程及其专用设备的维护保养、专业维修、平战转换、应急演练、人防专业化维护管理队伍和平战转换队伍建设，同时负责改革前因企业破产、注销、吊销、歇业及其它客观原因确无维护管理主体的人防工程专用设施设备的维护维修。对移交后的党政机关、学校、科研院所等财政投资的依法结建人防工程，经建设单位与政府确定的国有全资企业协议约定，建设单位为具体的使用主体，人防工程设备设施的专业维护和平战转换职责由政府确定的国有全资企业承担。战时，人防工程无条件由政府统筹安排使用。（责任单位：市人防办、市国资委、国有全资企业）
（四）坚持改革创新，探索人防资产融资机制。国有全资企业在完成人防工程确权后，在确保不影响战时防护效能和不违反平战转换规定的前提下，可依法将登记在其名下的人防资产的使用收益权，遵循法定程序，以金融机构可接受的方式进行融资。建立完全由国有全资企业市场化运作的、覆盖融资资金本息的资金偿还机制和风险防控机制，通过人防资产金融化运作，以及人防资产经营收益与人防融资资金收益独立核算的原则，保障人防资产价值和融资资金安全。（责任单位：市财政局、市人防办、市国资委、市金融办、市银保监局）
（五）坚持多措并举，转变人防工程维护管理机制。国有全资企业应当依照规定，承担移交后的人防工程的使用管理、维护保养、专业维修、平战转换、演习演练等义务，履行安全责任，确保战备功能。具体业务可由国有全资企业组建维护和平战转换专业队伍实施，也可委托具备相应能力的专业公司或物业服务企业落实。对未移交的人防工程，人防主管部门要督促相关责任单位依法依规做好维护管理，同时，要创造条件逐步实现由政府确定的国有全资企业维护管理。（责任单位：市财政局、市人防办、市国资委、国有全资企业）
（六）坚持两权分离，健全人防工程监管协同机制。市人防办负责全市人防工程建设使用的事前规划和事中事后监管，依规参与考核目标的制定。国资部门每年应对各个国资公司辖区内管理的人防工程维护管理经费使用情况进行例行性检查，人防主管部门会同国资部门对各国资公司地下人防工程平时维护管理使用情况进行督查（抽查）。（责任单位：市人防办、市国资委）
（七）坚持数字化牵引，打造人防工程数字化应用场景。以数字化改革为契机，聚焦规划编制、产权确定和登记、资产经营、维护管理、平战转换、监督管理等工作节点，探索搭建多跨协同、数据共享的人防工程全生命周期数字化管理场景。（责任部门：市财政局、市资规局、市人防办、国有全资企业）
四、组织保障
（一）强化组织领导。成立衢州市人防工程产权制度综合改革领导小组，由市政府分管领导担任组长，市政府副秘书长、市人防办主要负责人担任副组长，领导小组由市府办、市发改委、市财政局、市自然资源和规划局、市人防办、市税务局、市国资委、市金融办、国有全资企业等部门组成。领导小组负责全市人防国有资产的组织、指导和监督管理工作，以及协调整合依法结建的人防工程确权工作，办公室设在市人防办，负责统筹协调和监督落实改革工作。
（二）注重协调配合。综合改革领导小组要加强统筹协调，各相关部门（单位）要密切配合，合力推进人防工程产权制度综合改革。对推进改革的创新做法、取得成效及时提炼总结，对改革过程中出现的问题及时协调会商、合力解决，全面推动人防工程产权制度综合改革向纵深推进，发挥人防资产更大社会影响和更高经济效益，为打造人防行业“浙江窗口”提供生动实践素材。
（三）加强宣传引导。市人防办及有关部门要做好人防工程产权制度综合改革的政策解读，通过多渠道、多形式向社会特别是房地产开发企业、社区居民群众开展宣传，广泛深入宣传人防工程产权制度综合改革意义、目的、主要内容及各项政策措施，引导企业与百姓了解政策、理解政策，从而主动配合、支持改革，进而形成全社会广泛支持、关心、参与改革的良好舆论氛围。
各县（市、区）参照执行。
关于《衢州市人防工程产权制度综合改革
实施意见》（征求意见稿）的起草说明
一、基本情况
为深入贯彻落实习近平总书记“人民防空是国之大事、是国家战略、是长期战略”的重要指示和“长期准备、重点建设、平战结合”战略方针，高质量推进新时代人防工程建设发展，深化全市人防工程产权制度综合改革试点实践，建立健全人防工程资产化管理体系，实现我市人防工程战备效益、社会效益和经济效益的融合提升，根据浙江省人防办的工作部署，我局开展了人防工程产权制度综合改革相关工作，起草了《衢州市人防工程产权制度综合改革实施意见》（以下简称“实施意见”）。
二、制定文件的必要性和可行性
一是上级有要求。2017年，国家人防办赋予浙江省人防工程产权制度改革试点任务，同年，省委省政府将其列入省经济体制改革“三个一批”重点突破改革项目，纳入省委全面深化改革重点任务清单。省办分别在2019、2020年在海宁召开全省推广会。2020年6月，时任分管副省长陈奕君专门就人防工程产权制度改革作出批示，“海宁市的改革经验值得推广总结”。去年7月14日，分管副省长王文序专题调研海宁市人防工程产权制度改革试点工作并给予了高度肯定。
二是改革有依据。截止目前，全省金华、绍兴、温州、嘉兴、湖州五个地市、36个县（市、区）已全面开展产权制度改革，有了较为广泛的实践依据；省人防办于2019年出台了《关于深化人防工程产权制度改革试点工作的指导意见》，2022年3月1日正式施行的《浙江省人民防空工程管理办法》纳入了依法结建人防工程产权制度改革内容，2022年6月2日《浙江省人民政府办公厅关于人防工程产权制度综合改革试点的指导意见》正式通过省政府常务会议审议，产权改革有充分的法规依据。我市龙游县、开化县分别于2018年、2019年开展试点工作，取得了一定改革经验，有了本地实践依据。
三是现状有需求。人防工程维护管理当前面临的堵点痛点是产权不明晰导致权责不一致，维管主体、内容、资金得不到落实。通过改革切实贯彻落实人防工程维护管理主体责任、解决人防工程维护管理资金来源，明晰人防工程产权归属，保障人防工程防护效能符合相关标准要求，形成规划科学、权属清晰、运营高效、维护落实、转换可靠、监督有力的人防工程全生命周期创新管理体系。
三、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施
本《实施意见》，主要内容为指导思想、改革目标、主要任务和组织保障。
其中，主要任务有7个方面，归结为“六项机制”。一是深化规划引领发展机制，加强人防专项规划编制并纳入国土空间规划体系，将人防设施配置要求纳入城市建设用地规划条件。二是建立产权划归国有制度，经土地出让（划拨）方案规定和合同约定，依法结建人防工程产权及其独享的口部建筑归国家所有，建设单位（个人）将通过竣工验收备案的依法结建人防工程，无偿移交给政府指定的国有企业，并开展产权登记管理。三是完善人防工程资产经营机制，由政府确定的国有企业开展市场化经营，采用使用权租赁的经营模式，盘活国有人防工程资产。四是探索人防工程资产融资机制，允许国有企业为融资主体，将登记在其名下的人防资产车位收益权以金融机构可接受的方式进行融资。五是转变人防工程维护管理机制，政府指定的国有企业作为国有人防工程资产产权的登记、经营和收益主体，承担国有人防工程的专业维护、平战转换等义务。经营收益统筹用于国有人防工程的维护保养、专业维修、平战转换、应急演练和人防专业队伍建设。六是健全人防工程监督管理机制，建立健全人防工程产权管理制度、维护管理制度和维护管理标准，用制度管人管事管资产，落实部门监管职责，防范廉政风险。七是打造人防工程数字化应用场景，以数字化改革为契机，探索搭建多跨协同、数据共享的人防工程全生命周期数字化管理场景。
同时，为全面保障推进改革工作，重点强调三个方面保障措施：一是强化组织领导，成立工作领导小组，合力推进人防工程产权制度综合改革，统筹协调和监督落实相关工作。二是注重协调配合，对推进改革的创新做法、取得成效及时提炼总结，对改革过程中出现的问题及时协调会商、合力解决，全面推动人防工程产权制度综合改革向纵深推进。三是加强宣传引导，向社会特别是房地产开发企业、居民群众广泛深入宣传人防工程产权综合制度改革意义、目的、主要内容及各项政策措施，引导企业与百姓了解政策、理解政策，从而主动配合、支持改革。
四、评估论证、公平竞争审查、征求意见及协调处理等情况
（一）社会风险评估。社会风险等级整体确定为中低风险等级，可以予以实施。在5个社会风险点识别中，其中3个为一般等级风险，2个为较大等级风险。一个较大等级风险是相应配套措施细化问题，可以通过后续《实施细则》进行明确，风险可降为一般风险；第二个较大等级风险是关于信息公开和公众参与的问题，通过采用多种方式向公众宣传普及，风险可降为一般风险。
（二）征求意见建议采纳情况。在市政府门户网站公开征求意见，未收到相关意见建议。多次组织市级相关部门召开座谈会，会上的意见建议视情况进行了采纳。
五、其他需要说明的情况
（一）出台路径。拟经相关程序和流程，按市政府规范性文件流程出台《衢州市人防工程产权制度综合改革实施意见》，全市施行。联合部门出台《衢州市人防工程产权制度综合改革实施细则（试行）》等配套改革政策。
（二）登记支撑。资源规划部门支持做好增量依法结建人防工程确权。人防工程产权办证依据土地出让公告中的约定执行。
（三）登记主体。规定改革实施后依法结建人防工程，产权登记主体为相关国有企业，并由其运营维护。
（四）融资管理。国有企业根据《衢州市属国有企业融资管理暂行办法》，遵循合法合规、风险可控、效益优先和“谁决策、谁负责”的原则，充分发挥发挥国有企业市场化融资功能，有效防范债务风险。
（五）合法分析。将依法结建人防工程产权及其独享的口部建筑无偿划归国有纳入土地出让（划拨）方案，并在土地出让（划拨）合同中予以约定，符合民法典合同方面的规定。目前，包括海宁在内的省内36多个县（市、区）已出台文件实施人防工程产权制度改革，实践证明通过合同约定做法可行。