市委书记汤飞帆对市咨询委两个专题调研报告作出批示

市咨询委课题组经过充分调查和深入研讨，于8月6日向市委、市政府提交了专题调研报告《衢州市碳达峰碳中和路径研究》（衢政咨〔2021〕9号）、8月9日提交了《关于优化我市学前教育发展的策略建议》（衢政咨〔2021〕10号），8月24日，市委书记汤飞帆对两个调研报告分别作出批示。现将两个课题报告予以摘要刊发，以供参考。

《衢州市碳达峰碳中和路径研究》摘要：

实现碳达峰碳中和是党中央的重大战略决策，也是高质量发展建设共同富裕示范区的必然要求。当前我市各级党委政府正在以新发展理念为引领，认真落实二氧化碳排放于2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和目标，抓紧启动相关工作，确保与全省同步实现碳达峰，推进碳中和有序开展。

一、提高站位，锚定目标，统筹有序做好双碳工作

（一）我市双碳工作面临的压力与挑战。一是碳达峰时间极为紧迫。根据形势分析，我市争取晚于2025年的达峰目标可能性不大。二是标准要求将会更高。国家层面已在研究制订碳达峰碳中和行动计划，将会对我省提出更高的标准和要求，我市也不例外，因此必须承受更大的压力跟上全省碳达峰步伐。三是工业产业结构偏重。重化产业占比偏高，单位产出的能耗、碳排放长期居高。四是能源结构中煤炭消费占比高。2020年全市用能1270.7万吨标煤，其中化石能源565.06万吨标煤，化石能源碳排放占比中的煤炭碳排放约占75%。这给我市碳达峰带来巨大挑战。

（二）积极争取政策和参与改革试点。一是积极争取现有制度优化。比如，巨化集团生产的氟化工产品输送全国各地，为国家工业发展及新能源事业做出了巨大贡献。然而现状是以“生产者原则”认定温室气体排放，这显得极不公平，应该建立更为合理的制度安排，从“生产者原则”转向“消费者原则”或“共担责任原则”。二是积极争取绿色低碳政策。国家能源局综合司近日下发《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，对党政机关、学校、医院、工商业厂房和农村村委会、农村居民等屋顶总面积可安装发电比例，分别提出了要求。我市应充分利用此利好消息，积极争取试点，推进建筑与光伏一体化。三是积极争取上级资金支持。要积极谋划和策划低碳化改造以及碳捕捉、碳封存，废弃物处理和利用等项目，对标对表纳入上级政策补助范畴，获取项目资金支持。四是积极争取深化生态补偿。加大国家和省级层面纵向补偿力度，提高补偿标准和范围。有序建立横向补偿机制，让受益的地方政府、企业向减碳贡献者、付出者提供公平合理的补偿。

（三）需要注意处理的几个关系。一是坚持促进发展与降碳减排相统一。降碳减排不是不发展，也不是慢发展，而是以成本最小、效益最大的方式，实现经济、能源、环境共同可持续发展。二是坚持碳达峰与碳中和相衔接。既要争取高峰值，又要避免盲目攀高导致高碳排放锁定，实现与碳中和的有序衔接。三是坚持重点突破与兼顾一般相结合。2020年，我市煤炭和油品的碳排放占比高达84.69%；化工、钢铁、造纸、水泥四大产业能源消费占规上工业用能总量的75%以上。要基于我市情况，从供给侧和需求侧两端共同发力，把能源和工业领域的降碳减排摆在突出位置。同时要抓好建筑、交通、农业、居民生活等其他领域的双碳工作。四是坚持政策供给与创新引领相协调。要加强顶层设计，发挥好政策供给与创新引领的叠加效应，完善各项政策，建立多元投融资机制，激发创新动力。要充分利用科技创新最大变量，发挥微观主体原创动力，构建绿色低碳技术创新体系。

二、全面统筹，重点推进，加快我市用能结构调整

（一）推动能源高效利用。2020年，我市GDP能耗为0.80吨标煤/万元，约为全省平均水平的2倍，能源利用效率提升空间很大。一是加强用能监测预警。深入开展重点用能企业“百千万”行动，积极推行绿能码建设，依托能源大数据中心，实现企业碳排放和能源减排情况的实时监测及预测。二是开展节能诊断。搭建公共服务平台，遴选第三方专业节能服务机构开展节能诊断，帮助企业制定绿色转型方案，提升中小企业能源管理意识和能力。三是推进技术节能。实施重点行业能效领跑者行动，加快重点企业工艺革新，鼓励先进节能技术的集成优化运用，将能源管理贯穿生产全程，推动工业节能从局部、单体节能向全流程、系统节能转变，带动行业整体能效提升。

（二）继续推进光伏发电。要依靠市场力量不断扩展光伏发电应用场景。充分利用公共建筑闲置屋顶资源，鼓励引导村集体、农户自建分布式光伏电站，大力发展农光互补、林光互补等新型光伏电站。探索在公路沿线布局光伏发电设施，发展“交通+能源”清洁低碳路沿经济。

（三）积极开发生物质能和水能。我市气候温和湿润、江河众多，各类生物质资源较为丰富，应充分利用适合场景，大力发展生物质能发电。要积极构建现代农村能源体系，推广干湿垃圾分类处理，完善乡镇垃圾处理链条，实现垃圾深度能源化利用。

截至2020年底，全市共有水电站236座，总装机容量79.4万千瓦，2020年发电量19.2亿千瓦时。除即将建设的开化水库与寺桥水库，以及建设中的衢江抽水蓄能电站项目，应进一步挖掘水电资源潜力，开发新的水电库址和站址。

（四）建立智能电力系统。一是实施煤电节能减排改造。加大力度淘汰落后机组，掺烧非煤燃料，采用低碳低耗技术，降低煤电碳排放。二是建立智能电网。推动电网数字化转型和智能化调控，加强电网规划前置服务，及时传达企业电力需求，实时计算供电水平，改变刚性输电限额，提高新能源并网质量与效率，实现电网柔性互联。三是建设新型智能电厂。实现电厂决策、运行、设备、燃料、安防、仓储全程智能化，建设煤电、水电、光伏等多种能源综合集成的远程集控调度中心，对不同地域、不同形式、不同容量的新能源电站实行集中管理，加快构建以新能源为主体的新型电力系统。

三、技术改造，均衡布局，推进我市产业结构优化

衢州产业结构高度重化，化工、钢铁、造纸、水泥等重化产业占比约为73%。2020年，以上四类高耗能行业用能占规上工业用能总量的82.9%，温室气体排放量占全市总量的80%以上。优化产业结构是实现双碳目标的必然要求。

（一）严格准入依法退出。一是优化流程严控准入。将碳排放评价纳入环评，充分发挥环评在源头防控中的基础性作用，新增项目的GDP单位能耗不高于全省平均水平，严格限制新增和改扩建化工、钢铁、水泥、普通造纸、传统印染等高污染高耗能项目，推进高污染高耗能行业减污降碳协同控制。二是依法淘汰落后产能。推动高污染高耗能行业碳达峰重点行动，按照“改造提升一批、转型发展一批、整治关停一批”思路，列出清单分类处置。

（二）聚力聚焦核心区域。要制定实施制造业绿色低碳技改行动方案，重点聚焦智造新城、巨化、各级经济开发区、工业园区等工业聚集地，谋划打造一批双碳示范项目，构建绿色低碳、竞争力强的现代产业体系。一是排查关键环节。基于前期温室气体清单报告形成的基础资料及数据，结合绿能码平台，排查碳排放的关键环节。二是加强技术攻关。充分利用现有基础，攻关新技术、采用新工艺、研发新产品，开展具备低碳高效特征的生产设备升级置换，提高能效和降低碳排，加强对甲烷等非碳温室气体的减排和利用技术研究，提高处理能力。三是开展绿色园区试点。对标工信部《绿色园区评价要求》，探索建立零碳科技产业园，打造具有标杆示范意义的绿色制造先行园区，围绕减碳、零碳和负碳技术应用，推进园区低碳化智能化改造，实现园区绿色发展。

（三）大力发展新兴产业。一是积极发展先进制造业。着力培育和引进生命健康、信息技术、智能装备、新材料、新能源等高新技术企业。积极扶持华友、隆基乐叶、一道、纤纳等新能源锂电、光伏头部企业组链建群，支持碳复合材料、芯片类产业发展。二是数字化技术赋能产业。畅通本地数字企业技术能力供给与产业数字化技术应用需求，加强大数据、云计算、人工智能等技术应用力度，推动一些能耗碳排较高的数字企业采用新技术，有效提升能源利用效率，在降碳减排上起示范带头作用。三是将低碳服务业列入低碳型新兴产业。培育碳排放统计、碳标准、碳标识、碳认证、碳金融、碳排放权交易等低碳服务产业。加快发展专业化、社会化低碳服务机构，打造若干机构集聚、业务协同、平台开放的“低碳中心”“零碳中心”，提升低碳化改造服务能力。

（四）抓紧布局氢能产业。氢能作为清洁二次能源，是全球工业领域深度“脱碳”的重要途径。氢能与储能被列为国家“十四五”前瞻谋划的六大未来产业之一。我市氢资源丰富，依托巨化集团的副产氢，纯度可达99.99%，具备大规模利用的成本优势。应充分发挥现有氢能产业基础，组建氢能产业发展领导小组，全面统筹氢能产业培育工作，大力培育具有产业基础和优势的企业，布局一批氢能产业项目，推动产业链上下游企业深度融合，形成良好的氢能产业生态系统。

（五）促进绿色创新发展。一是建设绿色创新平台。全面加强“政产学研金介用”合作，促进全方位多层次的科技交流合作研发。充分利用本地产学研机构资源，谋划打造绿色制造技术创新战略联盟，积极发挥各类技术创新平台对产业转移的吸纳集聚作用，增强服务双碳功能。二是集聚绿色创新人才。积极开展绿色领域科技创新、绿色制造体系创建等专项培训，建设一批人才公共实训基地、企业人才培养基地，争取集聚一批掌握核心技术、引领产业发展的海内外高端智力和顶尖团队，为碳达峰碳中和提供科技支撑。三是推动绿色成果转化。加快推进科技市场建设，积极开展第三方绿色制造咨询、认定、培训等服务，推进合同能源管理和环保服务，提供绿色制造整体解决方案，合力推动企业降碳减排绿色发展。

四、开拓创新，减排增汇，打造碳金融发展高地

我市绿色金融发展基础较好，在碳金融领域推出了碳账户、绿能码、两山银行等创新之举，应利用先行优势，完善生态产品价值实现机制，不断提升生态碳汇能力，在循环经济试点示范的基础上，争取创建国家低碳城市。

（一）积极参与碳排放权交易。碳排放权交易是利用市场机制控制和减少二氧化碳排放的一项重要制度创新。全国碳排放权交易市场于7月16日开市，重点行业要做好碳交易的准备工作，相关部门要引导企业积极参与碳交易。一是扩大企业碳账户试点范围。2021年底前将综合能源消费量2000吨标煤/年以上企业全部纳入试点范围。要切实抓好督促检查，确保企业碳账户试点顺利进行，并全面推广至所有企业。二是加快绿能码功能健全与应用推广。绿能码应用标志着全国首个基于新能源消纳和碳排放综合分析的数字化产品正式上线，为碳交易提供了数据支持。应利用先发优势，加速迭代升级，不断健全功能，全面推广应用，完善碳交易的数字资源体系。

（二）持续推进绿色金融改革。双碳工作带来巨大资金缺口，我市应利用绿色金融改革创新试验区优势，持续有序推进绿色金融改革，畅通绿色低碳融资渠道。一是扩大绿色标准影响力。我市金融机构出台了一些绿色标准，绿色信贷标准为我市绿色金融实践提供了有效助力，但是影响范围不够广泛，应加强宣传，发挥示范效益，不断提升绿色标准的权威性与实用性。二是完善绿色金融产品体系。目前我市已有亩均英雄贷、助保贷、安环险、民宿贷、橘融通、光伏贷等绿色金融产品，覆盖工业、农业、旅游业等产业。但产品主要集中于信贷领域，其他如绿色债券、绿色保险、绿色项目融资、绿色基金、绿色担保、绿色信托等产品种类较少，金额较低，应进一步完善绿色金融产品体系。

（三）打造碳金融发展高地。利用绿色金融改革创新试验区与四省边际中心城市优势，探索碳金融创新，扩展碳金融服务，建设四省边际碳金融发展中心城市。一是积极探索碳金融创新。今年以来，开化、常山、江山等地都先后开始碳金融领域尝试，发布相关产品，在全省是走在前列的。应鼓励我市金融机构围绕碳市场开展包括排放权质押、碳期货、碳期权以及挂钩排放权等碳金融创新，促进碳市场价格发现、风险管理及融资等基础功能有效发挥，抢占碳金融发展先机。二是建立基金和绿色投资。由财政、金融和企业联合建立碳达峰碳中和绿色转型基金。政府和企业可以考虑对西南水电、西北风电和核电等进行绿色投资，以参股或投资获取绿色电源配额，为降碳减排赢得先手棋。

（四）确立林业增汇优先地位。林业增汇是实现碳中和最为经济可行、最具发展潜力的现实途径。一是编制林业碳汇发展规划。要尽早就林业碳汇发展战略目标、指导思想、重点任务、技术支撑、资金保障和政策支持等方面作出前瞻性、系统性安排，深度挖掘碳汇资源潜力，提高林业增汇能力。二是制定重大工程计划。分解总体目标，制定实施固碳新品种培育、林业资源质量提升、国家公园、重要湿地和生态功能区修复、森林城市建设等重大工程计划。三是持续优化森林资源。制定林业双碳工作考核体系，加强森林抚育经营和低效林改造，大力培育二氧化碳吸收能力强的树种，持续优化森林资源结构与分布格局，实现森林蓄积量、碳密度、总碳储量的全面增长。四是加强林业碳汇交易。伴随着双碳工作开展，林业碳汇价值转化将进一步凸显，要做好林业碳汇交易的配套工作，最大限度发挥林业碳汇市场的激励功能，实现林业碳汇可持续发展。

五、强化领导，统筹协调，落实我市双碳工作责任

（一）压实各级主体责任。一是完善组织机制。成立衢州市双碳工作领导小组，充分发挥市双碳工作专班作用，各有关部门要各司其职，密切配合，平稳有序开展工作。二是加强统筹协调。坚持全市“一盘棋”，破除体制障碍，落实市县一体、整体智治的工作机制。细化分解工作任务，强化统计管理，定时汇报工作进展，确保降碳减排和持续发展协调共赢。三是制定地方法规。由市人大常委会制定创建绿色低碳城市实施条例，或者由市人大常委会作出相关决定（决议），明确工作目标、工作原则及工作标准，规范部门职责和权利义务，建立协调应对及经费保障机制。

（二）建立健全激励机制。一是发挥财政引导作用。逐步将碳排放纳入绿色财政奖补改革，探索将碳足迹纳入政府采购商品和服务的检校目录。放大专项资金效用，重点支持企业节能减排降碳技术改造项目，鼓励企业加大碳排放的研发投入，对减碳成效显著的政府和企业进行奖励。二是继续鼓励金融创新。引导金融机构在贷款、债券及金融支持工具等方面提升绿色低碳指标要求，开发绿色信贷、债券、保险等低碳金融产品，增强助推绿色低碳发展能力。三是完善责任考核体系。探索建立碳减排主体责任机制，把碳排放控制纳入环境督察，在企业设立碳账户的基础上，也为各级政府设立碳账户，推动减碳责任落实。四是积极开展低碳试点。鼓励创建低（零）碳乡镇（街道）、村（社区）、园区，围绕区域内碳源与碳汇基本抵消，实现双碳目标与未来社区、数字乡村建设融合，打造一批在控碳水平、碳汇能力提升等方面具有引领作用的低（零）碳场景。五是制定专项人才政策。大力培育和引进碳减排技术人才及碳金融、碳核查、碳会计等服务人才，鼓励企业以柔性方式引进所需人才。

（三）营造全民参与格局。一是加强舆论宣传引导。利用大众传媒，开展多层次、多形式的宣传教育，大力传播绿色发展理念，持续普及双碳相关知识。充分发挥行业协会、产业联盟等社会组织和绿色服务机构的积极作用，打造良好的文化和社会氛围。二是推行全社会双碳行动计划。所有机关、企事业单位都应制定计划，政府机关要在节水省电降碳上率先垂范，逐步推行纯电公务用车。鼓励公民积极参与节能减排、志愿行动和社会监督，推动有关政策和行动计划的有效落实。三是及时总结推广典型经验。广泛宣传双碳工作的好做法、好经验，发挥示范带动效应，讲好衢州故事，提高社会群体对碳达峰碳中和的认知度、认可度、参与度。

《关于优化我市学前教育发展的策略建议》摘要：

一、关于优化学前教育发展的政策要求：2018年，中央在《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（中发[2018]39号）明确要求：到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%，公办园在园幼儿占比原则上达到50%。2017年，《浙江省学前教育条例》中明确要求，学前教育坚持公益性、普惠性发展方向；每个乡镇至少设置一所公办幼儿园；编制机构要结合本地实际，在省规定的编制标准内核定公办园工作人员编制。2019年10月，省委下发《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》（浙委发[2019]34号）文件，要求到2020年，全省普惠性幼儿园在95%以上，二级以上幼儿园在园幼儿占比达到60%以上，幼儿教师持证上岗率98%以上，依法保障幼儿教师工资待遇水平，县级财政性幼教经费占教育经费投入5%以上。

二、我市学前教育发展现状与存在问题：近年来，我市各级党委、政府和教育行政部门认真贯彻落实中央、省委关于发展学前教育的文件政策，把学前教育当作民生大事，努力克服重重困难，想方设法补齐短板。但还普遍存在公办资源偏少，“入公办园难，入民办园贵”的问题。

（一）经费投入逐年增加，但投入总量比例仍然偏低。据省审计厅关于《全省学前教育政策落实情况专项审计调查报告》公布： 2020年，全省学前教育经费投入占全部财政教育经费投入的8.75%，衢州为8.59%，接近省均水平，但各县（市、区）发展情况极不平衡。（二）公办比例有所提高，但公办资源仍难满足需求。根据教育年报统计：2020年，公办幼儿园数为150所，占比为31.25%，覆盖面为36.80%。全省公办园覆盖面达到53%，我市差距较大。（三）师资建设成效明显，但公办在编职称存在差距。截至2020年，全市幼儿园共有专任教师4867人，专科以上学历教师占95.19%，教师持证率为98.17%；2020年共有4561名教师接受了不同级别的在职培训。从幼儿教师数量、初始学历、持证率和职称等指标分析，与全省发展基本同步。但在教师编制指标上存在较大差距。2020年，全省教师在编率为25%，而我市仅占18.64%；我市教师职称率为52.56%（全省为60.4%），比重偏低。（四）“普惠”水平提升较快，但“入园难、入园贵”仍较突出。各县（市、区）普遍存在公办资源偏少，市本级与柯城区尤为突出。而上民办幼儿园贵，条件稍微好点的民办园，虽说是“普惠”的，一年的保育费也在10000-20000元之间；而少数“高端幼儿园”，如某连锁国际幼儿园保育费80000元/年，某幼教集团的省一级园保育费约20000元/年，让一般家庭望而却步。（五）教学质量基本保障，但教育思想观念比较落后。在连续10年的“全国学前教育宣传月”和省三轮“学前教育行动计划”的推动下，全市学前教育质量进步明显。幼儿教育管理水平普遍提高，教师素质素养整体提升，幼教科研得到加强，遏制了部分幼儿园“超班级”“超班额”倾向，幼儿教育“小学化”倾向得到有效的防止和纠正。但是，由于相当一批幼儿园园长和专任教师专业素质较低，目前全市有高达16.88%的专任教师为非学前教育专业，缺乏系统的幼教专业知识和技能，即便在一些高端幼儿园同样存在。农村家庭作坊式的民办园数量仍然偏多。

三、关于优化我市学前教育发展的策略建议：

（一）认清时代发展要求，提高学前教育重要性认识。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对学前教育作出重大部署，连续10年将每年的5月20日至6月20日作为全国学前教育宣传月开展活动，要求各级党委政府务必重视、关心学前教育。省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，出台系列文件，连续推出四轮《浙江省发展学前教育三年行动计划》，保障学前教育均衡优质发展。我市如何营造良好的学前教育环境，为每一个儿童创造公平、普惠、高质量的教育机会，这既是推进十四五教育改革发展的重要环节，也是高质量发展建设四省边际共同富裕示范区行动计划的重要内容，更是凝聚关注民生、凝聚民心，奠定中华民族伟大复兴的重要基础。

（二）加大教育经费投入，力争改变总量偏低现状。办好学前教育，投资渠道主要依靠各级政府。2020年，全省财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比值为8.75%，衢州为8.59%，没能达到全省的平均水平。建议各县（市、区）在实施省、市第四轮“学前教育发展行动计划”过程中，进一步贯彻执行《中共衢州市委衢州市人民政府关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》，要像2020年衢江区（达到11.81%）、柯城区（达到11.60%）一样，加大投入，补上学前教育的“短板”，迎头赶上全省发展水平。

（三）提高公办资源比例，努力满足社会刚性需求。建议各县（市、区）政府要切实担当，扎实解决好辖区内公办资源严重不足问题。要编制好学前教育“十四五”和省第四轮“行动计划”，制定年度工作方案，弥补历史“旧账”，推广常山县经验，着力办好一乡镇一所公办幼儿园，解决好局部矛盾；进而做到不欠发展“新账”，严肃执行中央和省委文件要求，认真解决历史遗留的公办资源短缺问题，如居民小区应该配套幼儿园，又如居民小区已建幼儿园，应该及时交由所辖教育行政部门管理等，扩容公办资源，努力满足社会百姓的刚性需求。

（四）创新师资建设机制，切实提高教师待遇和素质。要解决好幼教师资难题，必须创新体制机制。例如，在解决编制问题上可以向龙游县学习，解决职称问题可以向江山、柯城和开化学习。建议一方面要补足、配齐幼儿园教师，努力解决好辖区内幼儿教师的编制、职称和工资待遇等问题；另一方面不能放松对幼儿教师素质素养的培训提高，加强园长和骨干教师的培养。让学前教育事业与教师需求数量相一致、教育质量与教师素质相匹配，形成不断向好的良性循环。

（五）提升幼教“普惠”水平，破解“入园难、入园贵”问题。一要扩大公办资源，新建居民小区都要配套建设幼儿园，对已经配套建成的幼儿园，要按规定划拨给教育行政部门管理，且办成公办园，解决公办资源低，缓解“入公办园难”的现状。二要核清成本，对公办园牵头所办的集团化办学的“普惠性”幼儿园，要严格成本核算，适度降低收费标准。三是严格管理，对高收费的民办园，要加强监督管理。

（六）加强教育质量监控，促进学前教育有序健康发展。一要把好教师“资质关”，对非学前教育专业的教师，要采取措施缩短职业适应期。二要增强“国培、省培、市培”，更新教育观，摒弃超前教育、揠苗助长现象。三要加强民办园教师管理，注重教师职称晋升，避免重使用、轻培养、不培养的现象。四要发挥各级教学科学研究机构的主导作用，加强幼教科研工作。五要注重“家园”合作，每所幼儿园，特别是民办园，都要开办“家长学校”，使家长形成正确的育儿观和了解“小学化”教育的危害。