民进衢州市委员会：

你们在市政协七届五次会议期间提出的《关于从法治角度构建适应新时代民营企业发展需求的优质营商环境的建议》的提案（第087号）悉。现将有关情况提出办理意见如下：

一、加强涉企行政规范性文件管理，为企业发展提供良好的政策支持

（一）建立涉企规范性文件公开征求意见制度，政策制定听取企业的“心声”。为进一步优化营商环境，2019年5月6日市司法局出台《关于在制定行政规范性文件过程中拓宽征求意见渠道鼓励公众参与的实施意见》（衢依法行政办通〔2019〕7号），规定在制定与企业生产经营有关和涉及群众重大利益调整的规范性文件时，除网上公开征求意见外，各起草单位要结合实际，采取召开座谈会、听证会、论证会等多种方式听取意见。针对网上征求意见方式公众关注度不高的问题，司法局牵头联合市民政局、市场监管局、经信局、工商联等单位，在行业协会、商会、企业中确定一批社情民意联络员，按类型确定60个行业协会、商会代表建立规范性文件征求企业行业协会意见微信群，在制定与企业生产经营有关的规范性文件时，在微信群上传涉企文件征求意见稿，推动涉企文件征求意见的目标化、公开化、透明化。

（二）出台意见规范指导，加强涉企规范性文件的合法性审核。2020年7月10日市司法局出台《衢州市司法局关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理的通知》（衢市司发〔2020〕16号），通过“四项举措＋格式文书”的形式，对我市行政规范性文件制定和监督管理作出规定。文件确立了协同审核机制，充分发挥专业部门优势，对文件涉及企业权益保护、财政税收、公平竞争、妇女儿童保护等内容的，起草部门应就上述专业问题提前征求经信、发改、财政、税务、市场监管、妇联等单位意见，并说明意见采纳及协调处理情况。另外，在具体审核中，司法部门严把合法性审核底线，从文件内容和程序两方面对涉企行政规范性文件进行把关，保护企业合法权益，即：文件不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，如审核发现此类内容的一律建议删除或修改。对起草单位涉企文件一律要求按照《优化营商环境条例》的规定向社会公开征求意见30日以上、要求开展公平竞争审查并获通过等程序性步骤严格审查。

（三）做好涉企规范性文件动态清理工作，优化我市营商软环境。近年来，司法结合上级部署、上位法律法规政策的变化，及时开展涉企规范性文件相关清理工作。一是2018年开展涉及民营经济发展的行政规范性文件清理工作。全市共清理文件1710件，其中已废止5件，已修改3件，拟废止8件，拟修改12件。开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作。共清理涉及文件25件，已废止2件、拟废止3件、拟修改4件。开展与“黑名单”制度相关的规范性文件清理工作。共清理涉及文件7件，拟废止1件；二是2019年开展“民营经济31条”惠企政策清理工作。共清理涉及惠企政策文件104件，其中已失效7件，已修改1件，拟修改11件，拟废止18件，已废止2件，继续有效65件。开展地方性法规、规章和规范性文件涉企经营行政许可清理。全市共清理涉及文件490件，其中已废止18件，拟废止81件，拟修改49件；三是2020年开展规范性文件专项清理工作。重点清理与《优化营商环境条例》《浙江省民营企业发展促进条例》不符合、不衔接、不适应的行政规范性文件。共清理行政规范性文件689件，其中已废止87件，已修改3件，拟废止67件，拟修改30件。开展民法典涉及行政法规、规章和行政规范性文件清理工作。共清理涉及民法典相关的市级政府规章1件，市级政府及其部门行政规范性文件393件，县级政府及其部门行政规范性文件1146件，拟修订1件，拟废止1件。四是2021年开展“烦企扰民”专项清理工作。重点清理涉及企业民生、行政审批、商事制度改革、投资体制改革、职业资格许可等方面行政规范性文件和各类制度规定中有关“烦企扰民”的条款。全市共清理行政规范性文件719件，拟废止6件，已废止1件。

（四）做好涉企规范性文件备案审查工作，防止文件“烦企扰民”。市司法局通过政府购买服务的方式引入第三方专业机构，对县（市、区）政府和市级部门报备的行政规范性文件委托第三方专业机构开展备案初审，切实加强行政规范性文件备案审查及纠错力度，对违法或明显不当的情形坚决予以纠正，其中对2020年度报备案的程序内容不合法或有瑕疵的30行政规范性文件提出了纠正建议。同时加强与人大的工作联动，切实加大备案监督力度。将结合备案审查情况，定期对备案审查情况予以通报，对部分行政规范性文件管理工作落实不力的县（市、区）政府、市级部门，在法治政府评价考核中予以扣分。

二、积极履行行政执法监督职能，促进行政执法规范化

（一）全面推行行政执法“三项制度”。一是统一行政执法信息公示平台。在政府门户网站设置“行政执法信息公示”专栏，与浙江政务服务网上行政处罚、行政许可结果信息互通。全市行政机关在政府门户网站公开行政执法主体、执法人员（含辅助人员）、执法事项目录、执法程序（流程图）、救济渠道、随机抽查事项清单等信息930余条。共13265条行政处罚信息、46295条行政许可信息通过浙江政务服务网向社会公开。二是推行执法全过程记录制度。出台《衢州市音像记录设备使用管理制度规定》《衢州市行政执法全过程记录信息调阅制度》，进一步规范行政执法全过程记录，规范执法记录仪的使用和管理。配备音像记录设备。全市范围内公安、综合执法、市场监管、资源规划、生态环境保护、人力社保、文化旅游、应急管理、卫生健康、农业农村等重点执法部门和全市102个乡镇（街道）均按照实际情况，配备执法记录仪、照相机、摄像机等设备，一些部门和乡镇同时建立了执法记录仪使用管理规定和使用管理规范等制度。三是推行重大执法决定法制审核制度。全面落实重大执法决定法制审核人员和事项清单。市县两级行政执法部门和乡镇（街道）100%法制审核人员达到本单位执法人员总数5%以上，并结合各部门工作实际贯彻执行省重大执法决定审核规程或制定出台本单位重大执法决定法制审核事项目录和规程。

（二）推进行政执法规范化建设和行政执法方式创新。一是研制《行政执法工作规范》市级地方标准。标准正文共分14个章节，包括范围、规范性引用文件、总体目标、基本要求、文明执法、柔性执法、公正执法、公开执法、规范执法、高效执法、便民执法、廉洁执法、信用监管、执法评议。此外还有4个资料性附录，包括规范性用语示例、行政执法流程图、常用行政执法文书参考样式、行政执法考核指标指引，为我市基层行政执法部门提供指导和依据，引领全市行政机关更严格、规范、公正、文明地执法。二是深化行政处罚裁量基准。下发了《关于进一步规范适用行政处罚裁量权的指导意见》，进一步对裁量基准的适用原则、配套制度的制订等提出具体意见。据统计，市级27个行政执法主体，除住建、退役军人、科技因职能划转不再承担处罚权，金融办、监管办无处罚权外，19个部门执行省级部门裁量基准、3个部门制定了市级裁量基准。三是指导部门创新行政执法方式。联合市营商办、市场监管局、大数据局、信用办下发《衢州市关于加快社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的实施细则》，鼓励指导行政执法部门积极探索轻微违法告知承诺制、说理性执法等执法机制和执法方式创新，如生态环境局出台生态环境轻微违法行为不予行政处罚目录清单；市场监管局在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制；市卫健委出台卫生健康行业新技术新产业新业态新模式实施包容审慎监管指导意见。

（三）加大行政执法监督力度。一是健全行政执法监督制度。出台《关于推行“行政执法监督+”有机联合机制的工作意见》，创新推行行政执法监督“1+8”机制，探索织密“线索网”、构建“共同体”、强化“监督力”，充分发挥行政执法监督作为政府行政行为内部纠错的“利剑”作用。二是制定败诉责任追究办法。出台《衢州市行政案件败诉责任追究办法》，对因行政机关工作人员故意或重大过失，不履行或不正确履行法定职责导致行政案件败诉等情况明确了责任追究情形；下发《关于开展行政案件败诉责任追究工作的通知》，进一步强化行政责任追究，压实依法行政主体责任。三是开展行政执法专项监督。加大市场监管、文化旅游、农业农村、资源规划、人力社保、卫生健康、档案等重点领域监督，对行政执法机关存在的执法不规范问题，通过制发《行政执法监督通知书》要求限期整改。

三、加强行政机关合同管理，降低合同履约纠纷风险

（一）建言理顺机制，明确合同责任分工。近年来，为了进一步规范我市重大项目推进，避免政府重大合同风险，我们主动作为，积极发挥“参谋官”“风控官”作用：自2019年起，先后向市委、市政府提交《我市政府重大项目合同存在的问题和建议》《我市政府决策事务存在的问题与建议》等相关报告，获市委书记徐文光、市长汤飞帆指示肯定，为党委政府领导决策提供了有效参考。为了有效提升行政机关合同管理水平，切实降低合同履约风险，2020年10月下发《关于加强衢州市行政机关合同管理的补充规定》（以下简称《补充规定》），明确规定了合同承办单位、合法性审查单位、监管单位在合同签订履行全流程方面的职责。同时，围绕市政府重大建设项目全过程管理机制开展研究，2020年12月，向市政府报送《市重大建设项目“三监管一保障”管理机制实施意见（建议稿》，建议通过建立业主单位履行主体监管责任、行业主管部门履行行业监管责任、监管办依职责履行监管责任以及司法行政部门提供司法行政全要素法律服务保障的工作机制，为切实避免重大建设项目履约风险献计献策。

（二）加强合同审查，优化条款设置。2019年起至今，共审查市政府及市级部门重大合同265件，提出审查意见2420条；协助审查市政府各大专班重大建设项目招标文件（合同部分）33件，提出意见685条。审查中，我们除了依职责对合同合法性问题开展审查外，还着重合同中的违约责任、对赌条款、退出机制、救济途径等条款设置等风险性问题提出了风险提示，供合同承办单位和市政府决策参考。对涉及公平竞争和损害企业正当合法权益问题的问题条款也明确在审查意见中提出了修改建议，切实维护了合同相对方（企业）的合法权益。

（三）加强合同备案清理，用好考核指挥棒。日常工作中，加强市政府合同的备案管理，对经审查并已签订的合同督促承办部门及时履行备案手续。同时，定期开展合同清理工作，即市政府合同承办单位负责评估和清理市政府签订的合同；市政府部门负责评估和清理本单位签订的合同。结合行政机关合同审查、备案、清理等情况，我们将形成相关合同管理方面的报告，供政府决策参考，并将行政机关合同管理工作列入年度法治衢州（法治政府）考核予以加、扣分。

（四）强化引导考核，发挥法律顾问及公职律师作用。为充分发挥我市法律顾问、公职律师、公司律师在促进经济社会发展的作用，规范法律顾问制度，2018年10月30日，市委办市府办联合出台《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》（衢委办发〔2018〕40号），同时为强化对政府法律顾问履职实绩的考核，我市出台《关于印发衢州市行政机关法律顾问履职记分考评办法的通知》（衢府法发〔2018〕16号），建立了政府法律顾问履职工作登记和履职情况统计制度。《补充规定》第八条明确了合同承办单位公职律师和法律顾问在合同磋商、起草、审查、纠纷调处等的责任。2020年 7月，下发《衢州市全面推进依法行政工作领导小组办公室关于推广衢江区政府法律顾问“三字诀”制度经验做法的通知》，在全市推广衢江区政府法律顾问“三字诀”制度经验做法，提升法律顾问服务效能、质量。同时为了细化法律顾问考评办法，确保法律顾问工作开展情况可量化可追踪，市司法局正着手拟定《衢州市党政机关法律顾问工作规则（试行）》以此加强对部门法律顾问的考核与管理。

（五）深入推进市场主体法律顾问服务网格化全覆盖。推进市场主体法律顾问服务网格化全覆盖工作，衢州被省司法厅列入全省首个全市域试点的地级市，实现试点区域、市场主体、服务主体、服务内容四个全覆盖。全市各网格单位法律顾问走访对接市场主体58800余家次，解答法律咨询95406余件，召开座谈、法治讲座等专场活动2899场次，评估、预警法律风险986件，经验成效得到法治日报、新华网等多家权威媒体关注。

（六）加强人员培训，提升专业人员素质。一是做好培训指导。加强对部门法规人员、法律顾问的指导与培训，提高部门法制机构人员和法律顾问业务水平和责任意识；每年组织不少于一次的全市行政机关合同管理业务培训班，培训班邀请省、市专家授课，以实物教学、案例分析、场景再现等形式，不断丰富教学内容，提高培训实效。二是做好规则指导。编印《行政机关合同管理“五统一”工作指南》，制作《合同示范文本报送备案函》《行政机关合同统一编号制定规则》《市政府合同登记通知书》《行政机关合同提请合法性审查的函》《行政机关合同合法性审查意见书》《行政机关合同合法性审查补正材料通知书》《行政机关合同报送备案函》《行政机关合同备案说明》《行政机关合同登记表》等9类规则文书，供行政部门参照执行，进一步规范操作流程。

四、关于优化民营企业服务方面

2021年，衢州市将以持续打造中国营商环境最优城市，争创全国营商环境创新试验区为目标，致力构建全链条涉企服务体系，全方位提升企业获得感和满意度。

（一）深入推进营商环境便利化改革。聚焦项目全生命周期：持续优化企业投资项目在线审批3.0和工程项目智慧建管平台，全面推广数字化图纸，探索企业投资项目建设极简审批；完善中介超市功能，推广应用投资项目审批中介服务平台；建立园区电水气管网配套设施建设“一件事”联办机制，提高电水气接入效率和服务水平；探索招标投标项目中标企业网上全流程服务。聚焦企业全生命周期：持续推进“证照分离”改革迭代升级，进一步加大取消审批和审批改备案力度，推动“照后减证”和简化审批；推进企业开办便利化改革，加大电子营业执照、电子公章和电子发票应用力度；积极探索涉企经营类年报和年检类事项的“多报合一”改革；落实“照章联办、照银联办、证照联办、破产联办、税务预检”注销机制；全面优化简易注销、普通注销、强制注销方式，明确强制注销条件和程序。与此同时，积极探索推进商品房全流程不见面登记、司法拍卖+不动产登记、公证+不动产登记“一件事”、助企优抵等不动产登记领域“一件事”改革；推进政府采购应收账款线上融资（政采贷）全市推广；全面推行“五税合一”综合改革，实现多税种一次提交、分税办理。

（二）构建全市服务企业工作机制。今年，由市政府牵头，市营商办和市经信局等部门具体负责，以企业需求为出发点，坚持问题导向、目标导向、效果导向，加强跨载体集成、跨层级联动、跨部门协同，通过干部下沉、服务下沉、事项下沉模式推动资源向一线倾斜、服务向一线集中、管理向一线延伸，实现“专业性精准服务”“体系化联动服务”“闭环式全程服务”，构建具有衢州特色的企业服务工作体系。深化企业社区组网服务。依托“区块挂联”“组团联企”等现有企业服务机制，进一步推动下沉服务，构建“1+33+65+N”的企业服务网络。“1”是指组建一个市级“中台”，“33”是指在市本级和智造新城、智慧新城（以下简称“两城”）设置33个企业（行业）社区，“65”是指在企业（行业）社区下设置65个网格，“N”是指组建若干专业化服务小分队。实现市区干部组团下沉。由市领导担任社区长，统筹负责本社区的企业服务工作，牵头会商研究、协调解决本社区企业反映的疑难复杂问题。智造新城、智慧新城作为企业服务的主阵地，同时为保障企业服务力量，市级单位、干部实行双下沉服务模式，柯城区、衢江区参照市级单位、干部下沉服务模式选派区级部门和干部。

（三）牵头开展营商环境清障行动。在全市范围内深入开展营商环境“清障”行动，着力整治涉企服务干部作风的沉疴顽疾，严肃处理阻碍破坏营商环境的人和事，切实破除“中梗阻”“下梗阻”“不作为”“懒作为”等现象问题，重点清除政策兑现、经济秩序、执法监管、政务服务、企业服务机制、干部作风等方面的“障碍”，努力构建“亲”“清”政商关系，营造亲商安商敬商的浓厚氛围。开展大排查大调研活动。开展营商环境“清障”宣传月活动，由市领导带队，分片区开展企业大走访大调研，征集企业长期想解决、未解决的问题诉求，听取企业对我市优化营商环境的意见建议，及时帮助企业决解一批难点堵点痛点问题。梳理营商环境问题清单。发挥营商环境服务专班“中台”作用，汇集各途径反映的企业诉求与困难问题，建立“问题池”；梳理上级部门评价监测和督办交办问题，形成“清障”行动问题清单，建立问题清单分类动态管理机制，实行销号管理。解决突出的沉疴顽疾。开展“营商环境清障百日攻艰”活动，对照“问题清单”紧盯问题整改进度，实现清单化闭环管理。全面落实服务企业工作机制，推行简单问题企业社区解决，跨部门高频事项由“中台”根据企业需求交办牵头部门协调解决，难点问题提请市政府研究决策的分级解决机制。此外，充分发挥新闻媒体作用，开设典型曝光专栏节目，选树和通报一批正反面典型，形成“清障”长效工作机制。

五、关于提高政府执法水平方面

衢州市把构建以信用为基础的新型监管机制作为深入推进“放管服”改革重要举措，建立信用监管协同推进机制，有序推进信用分级分类监管，努力做到对守信者“无事不扰”、对失信者“利剑高悬”，有效提升执法监管效能。  

（一）建立信用承诺监管闭环。依托信用信息共享平台建设信用承诺管理系统，建立了包括无证明事项及证照分离改革事项在内的承诺库，归集企业承诺信息、履约信息，关联信用主体信用记录。推动企业承诺事项向社会公布，并将相关信用信息推送至衢州“互联网+监管”平台形成“处置库”，通过“双随机、一公开”方式推送至相关部门掌上执法端, 执法人员核查后，将结果回推至信用信息共享平台，实现信用承诺闭环监管。

（二）建立企业自治“四色码”管控机制。创新推出企业信用风险管控“四色码”机制，以统一社会信用代码为基础，通过大数据分析，对企业主体、员工、资质、信用等维度进行分析描述，自动生成特定二维码，展现蓝码、绿码、黄码、红码四种颜色，直观展示企业信用情况。“四色码”可基于不同应用场景和具体需求展示动态子码，企业法人和授权人通过扫码可查看企业自身信息，通过企业码颜色直观了解企业信用情况，获取企业未达标或违法违规、失信信息，进行问题整改或提出异议申请、提交自证材料。执法人员通过掌上执法系统扫码，可查看企业所有信息，有针对性地开展执法检查。行政审批人员通过扫码可快速获得企业授权，自动调取相关信息，提升企业办事便利度。

（三）建立各行业“差异化”监管标准。重点在生态环境、交通、住建、税务等领域率先开展具有行业特点的信用综合评价和信用分级分类监管。结合衢州市信用信息共享平台开发建设了分级分类监管模型，设置高、中、低三个等级, 分行业划分不同风险等级企业。各行业部门建立了分级分类监管模型17个，在“互联网+监管”平台统一建立了餐饮、电商、食品、知识产权、价格等5个风险监管模型，在金融服务平台建立了金融电信诈骗风险监管模型，及时将监测到的风险推送到各个监管部门，实现对高风险行业领域和高频度违法行为的有效锁定，提升市场监管的有效性、精准性。

六、关于构建政府诚信体系方面

近年来，从国家到地方都高度重视政府诚信建设，每年由省发改委对全省11个地市进行政府诚信指数排名，2020年衢州市排全省第四。政府诚信指数是一项综合性评价指标，涉及方方面面，指标体系涵盖行政复议纠错率、行政诉讼败诉率、未履行生效判决信息、公务员党纪政纪政务处分率、公务员职务犯罪率、政务公开、改革工作、政务服务满意度、信访办理情况、政府债务预警、政府部门和国有企业清欠信息等内容，涉及所有行政管理、公共事业等部门公务人员。

为了加强和落实我市的政府诚信建设，2017年12月31日，衢州市政府印发了《衢州市加强政务诚信建设的实施细则》，要求以建立完善政务领域失信记录、健全实施失信惩戒措施为关键举措，以危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为为治理重点，进一步提高依法行政水平和政务透明度，全面提升政府公信力。从2019年下半年开始，由市营商办（信用办）委托国家信息中心中经网对我市政务诚信建设按季度进行评价，对我市20个重点部门政务诚信状况进行监测，内容包括各部门政务公开情况、廉洁守诺情况、政务失信情况、信用监管情况、营商环境情况和工作落实情况等，及时发现问题，并向相关部门通报反馈，督促相关部门进行整改，提高政府诚信度。

七、下一步工作打算

（一）结合提案建议不断完善优化涉企行政规范性文件制定与管理；重点关注涉企行政执法、拓展行政执法监督面、创新行政执法监督方式；加强政府及行政机关合同的合法性审查、备案清理工作力度；加强培训与考核，调动部门公职律师和法律顾问积极性，充分发挥法治衢州（政府）考核指挥棒作用，为构建适应新时代民营企业发展需求的优质营商环境提供强有力的法治保障。

（二）衢州市以争创国家信用体系建设示范区为契机，进一步加强政务诚信宣传力度，提高政府及公务人员诚信意识，在全社会形成浓厚的诚实守信氛围。同时积极开展政府履约专项行动，探索制订因政府失信行动导致企业利益受损的补偿救济机制，明确牵头单位、责任主体、受理补偿具体流程及时间节点等，让企业“进对门、找对人、好办事”，合法利益等到充分保障，切实提升企业的获得感和安全感，进一步优化营商环境。

感谢你们对衢州经济社会发展的关心，希望你们继续为争创四省边际社会主义现代化先行市建好言献好策。