市政府领导对市咨询委专题调研报告《加强水库运维管理 充分发挥综合效益》作出批示

市咨询委课题组经过充分调查和深入研讨，于9月16日向市委、市政府提交了专题调研报告《加强水库运维管理 充分发挥综合效益》（衢政咨〔2021〕12号），市长高屹、副市长徐利水对该报告作出批示，肯定了报告对水库管理使用工作的参考价值。现将课题报告予以摘要刊发，以供参考。

《加强水库运维管理 充分发挥综合效益》摘要：水库事关人民群众生命财产安全，对防汛减灾、供水保障和农业灌溉等都至关重要。及时掌握和评估我市水库综合利用现状，精准提出水库资源利用的对策措施，对于充分发挥水库综合效益具有十分重要的意义。

一、我市水库及综合利用现状

（一）已建水库基本情况

我市位于钱塘江流域上游，境内降雨充沛，水资源量丰质优，多年平均降雨量1819 mm，多年平均水资源总量为101.32亿m3，人均水资源占有量约为全省人均占有量的2.3倍。新中国成立以来我市开展了大规模的水利工程建设，现有水库463座，其中库容1亿m3以上的大型水库5座、库容1000万m3～1亿m3的中型水库10座、库容100～1000万m3的小（1）型水库73座和库容10～100万m3的小（2）型水库375座。水库总库容34.83亿m3，其中大型水库28.35亿m3，中型水库3.55亿m3，小（1）型1.78亿m3，小（2）型1.15亿m3。市委市政府历来高度重视水库安全，“十三五”期间，全市累计投入15.1亿元，新建高坪桥中型水库1座，完成水库除险加固91座，开展水库安全鉴定217座。

（二）水库管理和综合利用成效

我市河流水系呈羽枝状分布汇集衢江，水资源具有质优量大等特点。一是水质良好。2013年，国际权威机构瑞士SGS通标公司对黄坛口水库水质进行检测，高锰酸钾、化学需氧量、氨氮、总磷等28项指标全部达到并远优于国家一类地表水标准，同时也大大优于世界卫生组织(WHO)和美国环境署(EPA)饮用水的水质指标限值。二是水量丰富。全市年总水资源量123.9679亿m3，人均拥有水资源量为5446m3。三是农用为主。全市总用水量10.7162亿m3，其中，农田灌溉用水量5.5490亿m3，占总用水量的51.8%；工业用水2.5750亿m3，占总用水量的24.0%。全市平均水资源利用率为8.6%。

由于我市河流多为山区型河流，源短流急，大多数水资源白白流失，有时甚至以洪水的形式对生产生活造成损害，只有蓄在水库里的水才是我们真正可用的水资源。目前我市水库的库容总量超过用水总量，为我市经济社会发展提供了坚实的水利基础。一是饮用水水源地方面。除开化县以外，我市的城市和较大的农村供水水源地均为水库型水源地。二是原水产业方面。依托优质水资源，我市先后引进了明旺乳业、娃哈哈启力等饮料产业，元立金属等钢铁耗水产业，以夏王纸业、仙鹤股份为代表的特种纸耗水产业等。三是生态用水方面。衢州城区实施“引水入城”，将乌溪江优质水源引入南湖和斗潭湖，贯通城市水系循环圈，提升城市内河生态流量，美化了城区环境。通过水库的调度，我市的河流生态流量基本能满足发展的需要，为维护正常的生态系统及大花园建设作出应有的贡献。

依托水库资源和周边的良好环境，休闲旅游、绿色农业和清水渔业的开发越来越受到重视，许多好项目先后落地，有力推动经济发展和乡村振兴。

二、管理和利用中存在的问题

（一）小型水库运行管理水平低

我市大中型水库都有专门的管理机构和人员，管理较为规范，但小型水库管理水平低。从近两年部、省、市三级监督检查发现的问题分析，我市小型水库管理不到位的现象依然普遍存在，主要存在以下3个方面问题：

1.没人管。一是行政责任人岗位职责不清。水库管理的主体责任落实“有名无实”较为普遍。二是技术责任人履职能力不足。小型水库技术责任人大部分为乡镇水利员。当前，我市三分之一的水利员已没有水利相关专业背景。三是巡查责任人水平不高。

2.没钱管。一是预算保障偏低。当前，各县（市、区）水库管护经费普遍不高，无法满足水库维养之需。二是专款未能专用。三是部分水库除险加固不及时。

3.管不好。一是属地管理不到位。根据统计，我市89名乡镇水利员承担了415座无管理单位的水库的技术责任，平均每人承担4.7座。二是行业监管不到位。三是养护标准不到位。我市当前部分水库的养护水平仅停留在杂草清理和设施维护，而技术含量较高的水雨情遥测比例覆盖率为58.7%，大坝安全监测覆盖率仅为14%，视频监控覆盖率仅为29.7%。

（二）水库水产养殖问题多

我市97.1%的小型水库属于乡镇（街道）或村集体所有，部分地方为了增加集体收入而将水库外包养鱼。在187座小型水库调查中，有149座水库有养殖功能，占比为79.68%，为丰富市民菜篮子和农民增收作出了较大贡献，但也存在着以下问题：

1.承包合同不规范，公共安全和利益无人管。许多合同很粗糙或显失公平性，有的只有承包款和承包年限，无明确限制性规定。有的养殖户把水库占为己有，无视公共安全和利益；有的在溢洪道设置鱼网、随意启闭放水设施等，直接威胁水库泄洪和人民群众生命财产安全；有的在干旱时段不愿放水，与农田灌溉用水矛盾突出；还有的在病险水库除险加固的政策处理时漫天要价。

2.养殖模式较落后，水质普遍不达标，生态环境差。目前大中型水库由于多数为饮用水水源地，水质相对较好，但小型水库的承包户还是采用传统模式养殖，水质受到不同程度的污染，直接影响下游人民群众用水安全，严重破坏生态环境。

3.养殖规模不大，生产标准和品牌缺失，利润不高。由于历史原因，现有水库一般以周边的村民承包为主，普遍存在“三低二无一小”的低端现象：技术含量低、抗风险能力低、利润低；无养殖生产标准，无区域性较有影响力的水产品品牌；养殖规模较小。养殖效益也有碰运气的成分，更谈不上生产标准和品牌的创建。

（三）水库水域非法占用时有发生

水库水域非法占用的情况较为严重且形式多种多样：有的在库区擅自建设临时设施及房屋，有的在库区随意倾倒弃渣或填土，有的在库区私自搭建船坞等水上设施从事餐饮、娱乐等经营活动。究其原因有以下几方面：

1.历史原因。许多水库，特别是大中型水库建设时，因种种原因移民征迁未到位，设计洪水位以下还有居民，不符合现在水库运行管理规范的要求。

2.经济原因。由于许多水库库区生态环境好，山清水秀，风景秀丽，吸引了不少游客，故而导致不少私自建设非法占用情况。

3.管理原因。绝大多数小型水库的业主对管理范围和资产底细不清，加上监管意识的缺失，小型水库水域非法侵占的现象时有发生。

（四）水资源优势难以转化为经济优势

我市具备发展绿色食品的先天优势，已有一批国内外的著名企业入驻，但总的来说水资源优势转化为经济优势还存在不少问题。比如水资源条件相对较好的衢州市区与供水较近的智造新城，就有以下问题：

1.整体谋划滞后，产业用水研究不够。智造新城在《衢州智造新城主导产业与重点发展方向》中指出：“重点发展以优质水资源为基础的饮料业。”但更具体的深入研究没有展开，对智造新城工业产业的用水环节和要求不是很清楚，特别是微电子产业清洗用水等未能超前谋划安排。

2.水资源保障存在明显短板。市本级拥有最大的水缸—湖南镇水库和黄坛口水库，智造新城正处于两大水库下游，有着得天独厚的地理优势，但目前水资源保障存在明显短板。黄坛口水库的水通过发电大量流走，乌引渠道的水少量进入智造新城水厂为工业企业所用，质优量大的水资源未能发挥最佳效益。

3.精准招商相对不足。一是由于智造新城的水资源保障有明显短板，一度供水有压力，水资源优势现实层面缺失，因而没有这方面的大动作。二是原水产业由于地理上较近的有农夫山泉大品牌影响，导致小品牌的本地原水产业不温不火，未引起该行业的龙头企业关注。三是特种纸、电子化学品、芯片、制药行业等行业用水环节未全面摸清，对优质水资源的需求了解深度不足，以致不能更精准地突出优势招商。

三、我市水库资源利用的对策措施

（一）加大投入，固本强基，确保设施安全

1.加大资金投入，持续开展除险加固。浙江省水利厅印发《浙江高质量发展建设共同富裕示范区水利行动计划（2021-2025 年）的通知》（浙水计〔2021〕7 号）提出，至 2022 年底全面消除现有“三类坝”病险水库，常态化开展水库安全鉴定。根据这一要求，我市加大资金投入，抓紧开展相关工作，病险水库除险加固费用逐年提高，省级水利资金补助小（1）型600万元/座、小（2）型200万元/座，水库除险加固工程性价比较高，因此要持续加大资金投入，开展相关工作。

2.加强经费保障，提升日常管护能力。水库安全运行，事关经济社会发展和生命财产安全，是有效发挥水库调蓄水资源和保障供水的基础，对于美丽乡村建设、统筹城乡协调发展及构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。建议以县为单位加大资金保障力度，确保小型水库运行管理资金足额到位。据调查了解每座水库每年需经费约为6.5万元，其中运维经费5万元，巡查人员工资1.5万元，全省平均为7.5万元/座。按照该标准测算，全市448座小型水库每年“运维+巡查”的经费为2912万元。同时，省水利资金采取以奖代补的方式进行补助，管理好的单位可以争取到奖励资金。

3.落实监管举措，加快推进数字化监管应用。市政府已将水库数字化监管应用纳入“数字政府”平台。该应用利用现有水库的安全监测设施、视频监控以及水雨情遥测，整合现有的山洪灾害监测预警信息管理平台，建立水库数字化监管平台，并优先与应急、气象两个部门开展业务协同，形成“预报调度、安全监测、应急抢险”全链条管理，构建水库智能化监测和预警体系以及“三个责任人”履职监管和量化考核体系，实现水库“安全运行智慧化、业务高效协同化、数据应用场景化”。通过数字化感知系统和规范流程，明确人员职责、履职自动评分、问题自动交办、结果闭环销号，大大提高了管理效率及突发问题处置能力。目前该项目已经发改部门立项，建议加快实施并及早投入使用，发挥应有作用。

（二）强化保障，规范管理，实现运维有序

1.守住底线、明确范围，确保水源地安全。保护好水源地就是保护好人们的生命健康，是必须坚守的底线。目前城市供水水源地的保护已步入规范化，作为衢州市水源地的8个大中型水库基本可达到全年Ⅱ类水质。目前各地环保部门在划分农村饮用水水源地保护区时，既要防止范围过大造成无法落地，也要防止范围过小起不到保护作用。

2.划定红线，加强管理，促进水域管理规范化。要管好水域，不被非法占用，首先要明确水域的范围。目前资规部门正在开展水域划界工作，在地图上标出正常水位线，水利部门要把握这次机会，做好宣传沟通，使水域保护红线在图上标得准，业主、巡查员在地上看得明。对于明显违法占用水域的行为要进行严厉打击，并以案说法，大张旗鼓地开展宣传，起到打击一个、教育一片的效果，促进水域管理规范。对于移民征迁未到位、移民线较低等历史遗留问题要采取水库综合提升工程、下山脱贫等措施加快解决。

3.深化改革，创新模式，建立长效良性运行机制。农民饮用水工程管理，落实了县级统管责任，规范了日常管理，让农民真正喝上了好水，得到了群众的好评。水库的管理应该借鉴这一经验，积极探索“以大带小”、“县级统管”等运行管理模式，加速推进我市小型水库“产权化、物业化、数字化”改革，着力打造一批高标准、高要求、走前列、可复制推广的水库运行管理模式，真正建立起长效良性运行机制。如龙游县成立了由相关部门和乡镇组成的“龙游县小型水库管理体制改革提升领导小组”，由副县长任组长，探索并建立起“权责明晰、管理规范、运行高效、保障有力”的水库安全运行管理工作机制，积极探索小型水库“所有权、管理权、经营权”三权分置改革工作，厘清与乡镇（街道）属地管理、养殖户的责任边界，有力推动小型水库管理体制改革。

（三）科学规划，合理开发，实现综合利用

1.服务全域产业布局，做好水产业规划。摸清现状需求和产业用水环节，适度超前、系统谋划水产业布局。利用优质水资源作为工艺用水的低处理成本优势，为智造新城水资源产业企业增加竞争力。由于特种纸、电子化学品、芯片产业、制药等行业对于水质纯度要求高，直接利用优质水资源的纯度优势，可以降低企业纯水制作成本，从而增强企业竞争力。饮料产业也可利用优质水资源本身的原材料优势，降低成本，也保证了产品质量。

2.及早科学谋划，实现保护与开发双赢。随着经济社会的发展，人们休闲旅游消费需求出现新变化，水库周边的自然环境越来越受到青睐。对此，要及早做好几件事：一是摸清我市水库“家底”。特别是近期可能要开发的水库资源，或生态资源特别丰富的水库资源，及早进行占用水域分析或可供开发水域的可行性分析，通过发展特色农家乐、田园综合体、水库型公园、康养示范区建设等，推动水库与绿色农业、旅游、文化、体育等产业的融合发展，助力打造美丽乡村。二是项目引进时要及早跟进服务，在项目布局时规避风险。如柯城区引进衢州奥陶纪景区项目时，市区两级水利部门多次服务，做好对接工作，及早进行布局优化，避免了大量占用水域报批通不过的问题。三是在分析论证时要从保护与开发两方面考虑，明确要求，不能有失偏颇。四是为后续招商引资腾出空间。抓住小型水库系统治理的契机，对实际需求与原设计功能不符的，如灌溉功能退化、发电功能丧失等，要尽早做功能调整。

3.加强制度创新，做好顶层设计。针对大部分水库被个人承包用于养殖，普遍存在水库安全隐患多、生态环境差、经济效益不高等现象，必须从制度上进行创新，做好顶层设计。总体思路是通过国有企业大平台，进行小型水库使用权回收，统一规范流转，明确监管要求（安全水质）等，打包推向市场，选择高端合作主体，实现水库资源向资产、资本高水平转化，提升经济、社会、生态等效益。如龙游县对28座经营权已全部割断的试点水库，按照不养殖、人工增殖天然养殖、合理密度改善水质（不投饲）、合理密度改善水质（投饲）四个大类进行分类，专门出台《龙游县水库洁水养殖方案》，制定养殖水产苗种投放建议表及水库水质标准，通过社会化招标方式引进第三方经营公司进场，积极实施生态渔业模式。同时，由管理权方委托第三方检测单位对水库水质每季度检测一次，保障水环境质量。经测算，全县107座水库年承包款预计400万元，为村集体年收益增加约120万元，实现村集体资源优化配置和水库资源资产增值变现，带动农户就业，发展壮大集体经济。

（四）把握优势，精准施策，发挥最大效能

1.优化调度方案，保障水资源优势。以市本级为例，拥有全市最大的水库，并且位于智造新城上游，有地理优势，能自流进入。可以多管齐下保障用水可靠性，满足企业用水需求。一是增大水厂储水池，以提高可供水量。二是增加进入智造新城的引水管道，保障可靠性。三是实时优化调度黄坛口电站和乌引工程，增加从乌引水渠的取水量。

2.突出水资源优势，做好精准招商。要进一步突出我市优质水资源优势，在两类行业做好精准招商。一是饮料行业的原材料优势明显，要与行业头部企业对接，力争引进大企业。二是在电子化学品、芯片产业、制药等对水质纯度有要求的行业，加强要素优势宣传，力争引进有实力的企业。真正让优质水资源优势，及早转化为经济优势。

3.因地制宜精准施策，助力乡村振兴。每座水库的地理环境都是独一无二的，要因地制宜精准施策，充分发挥水库优势，助力乡村振兴。一是单座水库个性化开发。如龙游青塘水库在打造成水景观，同时要进一步发挥其地理优势，利用环库道路、景观平台积极发展夜经济，供人们欣赏美丽夜景、品尝美味食品，让夜生活更加丰富多彩。二是多座水库协同开发。从区域统筹发展的理念出发，将若干条件较好的、邻近的水库与河道及其他水系串联起来，共同打造集生态文化、休闲旅游等功能于一体的水利风景区，助力周边乡村共同富裕。三是试点变库为湖。水库在发挥其基本功能效益的同时，也可以充分发挥其风景秀丽的特点，打造旅游生态度假区。从工程措施上，部分水库大坝下游条件良好，可考虑大面积回填，将大坝断面大幅度加宽，大坝的渗流和结构问题将完全消除，水库直接变成湖，坝后回填上来的部分可变为良田，也可开发为景观花园等。从非工程措施上，水库改名为湖，将有助于库区变成旅游胜地，从而实现华丽转身。成功的例子有很多，如：杭州的千岛湖，当初的新安江水库现已成为全国著名的5A级景区；江苏溧阳的沙河水库更名为天目湖，成为江苏省首批生态旅游示范区，也是国家5A级景区；四川自贡的卧龙湖也是由高峰水库更名而来，如今已当选“成渝潮流新地标”等等。衢州小型水库众多，亦可参考该模式，将部分条件较好的水库，先行试点变库为湖，如江山湖塘水库，改库为湖可为招商引资、合理开发提供坚实基础。