市领导对市咨询委专题调研报告《促进我市科创飞地转型提升对策建议》作出批示

今年上半年，市咨询委组织调研组赴深圳、杭州、上海三地认真调查，广泛听取意见和深入研讨，于9月7日向市委、市政府提交了专题调研报告《促进我市科创飞地转型提升对策建议》（衢政咨〔2021〕11号），市委书记汤飞帆、市长高屹、常务副市长陈锦标先后作出批示。现将该报告予以摘要刊登，供参考。

《促进我市科创飞地转型提升对策建议》摘要：“十二五”以来，市委市政府先后在杭州、上海、北京、深圳等地创建了科创飞地。经过多年努力，取得了阶段性的成效，但是，按照浙政办发[2021]5号《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》要求，对照“打造四省边际共同富裕示范市”的宏伟目标和创新驱动、“工业强市”的战略部署，仍有不少差距，亟待科学谋划、统筹部署、转型提升、跨越发展。

一、我市科创飞地的基本情况和主要成效

（一）科创飞地的设置情况

2012年我市与杭州市坚持资源共用、优势互补、共建共享的原则，探索由“单项飞地”向“双向飞地”转型的山海协作创新版，在杭州未来科技城建立衢州海创园。2013年，在上海张江谋划了“衢州生物医药孵化基地”，探索“上海孵化-衢州生产”的产业培育新模式。2017年，在北京、深圳等地加快构建“科创飞地”。(详见PDF)

（二）科创飞地的主要成效

1.促进了产品研发、产业培育。杭州科创飞地以承接生物医药、电子信息、新材料等新兴产业为着力点，加快与“基金+”“互联网+”等新经济、新业态的对接，打通杭衢、沪衢合作通道，实现产业链、资金链的有序流动。北京科创飞地立足我市新材料发展基础，研发航空航天产业集群及军民融合项目，抢抓石墨烯产业正处产业爆发前夜的时机，促进石墨烯产业链补链、延链、强链，与中浙高铁合作研发石墨烯轴承钢项目。

2.促进了招才引智、创新驱动。上海张江生物医药孵化基地地处张江科创前沿阵地，吸引生物医药、医疗器械和人工智能项目高端人才团队，目前已有两支高端人才团队项目入驻，从事国家一类新药和医疗器械的研发。北京中关村产业协作园以打造“国家级孵化器”为目标，构建融合技术链和产业链的“衢州-北京协同创新生态圈”，以“衢州在京众创空间”和“衢州种子孵化园”为基础，建立集“技术开发、公共服务、企业孵化、国际交流合作”功能的综合平台。到目前，科创飞地已累计引进互联网+、生物医药、人工智能、精密传感器等领域的高层次人才项目237个，其中26项技术填补了国内空白。坚持市外飞地与市内基地互促并进，实现科创项目在飞地研发、孵化，在衢州转化。

3.促进了项目招引、产业提升。北京飞地重点承接北京中关村生命科学产业园、中关村集成电路设计产业园等产业转移项目开展招商工作。加快生物医药、集成电路产业优质项目的培育、引进。立足打造两大平台，即：东南数字发展研究院北京分院和衢州石墨烯产业研究院。北京科创飞地入园产业以创新金融、高端制造产业为主，吸纳一批高端项目。驻珠三角联络处围绕主导产业补链、延链、强链，积极推进以商招商，招引的衢州孚威电池技术有限公司，填补了生产电池模组企业的空白，形成了全产业链。

二、我市科创飞地存在的差距和问题

（一）目标定位不精准，功能有待强化

我市科创飞地都以科创为主，兼具孵化器的功能。从现实情况看，研发能力不够强，孵化转化机制不够健全，面临“久孵不出”和“孵”得出却“留”不住的巨大风险，影响飞地项目的产出率和经济效益。从各飞地双招双引情况看，有效信息掌握不多，“双引”的数量不多、质量不高。

（二）管理体制不健全，效能有待提高

目前，我市科创飞地都委托驻所在城市的联络处管理，联络处属市府办下属机构，科创飞地管理职责不明确，职能不健全，委托管理授权不到位，管理制度不健全，运行不规范，存在多头管理等问题。各飞地之间缺乏统筹协调，缺乏合力，飞地资产管理经营没有达到应有效益。

（三）政策激励不到位，体系有待完善

科创飞地的企业和人才享受“同城待遇”的政策体系，有待进一步对接完善，督促和促进落实的力度有待加大。入住科创飞地的企业，由于注册地址存在差异，享受的待遇也各不相同。近年来，市政府和相关部门出台了关于飞地项目招商的一些激励政策，但是，对如何调动工作人员的积极性，如何精准有效促进招商引资，政策不够明确。

（四）保障体系不健全，力度有待加强

科创飞地的人、财、物组织协调机制不够健全，尤其缺乏相关专业人才，保障力度有待加大。

三、我市科创飞地转型提升面临的机遇和挑战

（一）我市科创飞地面临的机遇

1.国家和省级关于促进飞地发展的决策部署，为我市科创飞地转型提供了政策保障。2017年6月，国家发改委等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”的指导意见》，明确提出要创新“飞地”合作机制，优化资源配置。今年2月，浙政办发[2021]5号《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》，明确支持衢州市本级和所辖6个县（市、区）到沿海发达市县布局科创飞地，鼓励飞入地参与联合建设。这些政策为科创飞地转型提升创造了前所未有的有利条件。

2.浙江省深化山海协作的重要举措，为我市科创飞地转型提供了高端资源。省委省政府把深化山海协作，作为超常规推动山区26个县跨越式、高质量发展，以及提升底板、促进浙江建设共同富裕示范区的重要举措。这些重大计划为我市向上争取政策支持、改革试点、吸引高端要素和高端人才，提供了前所未有的战略机遇。

3.建设四省边际共同富裕示范区的战略目标，为我市科创飞地转型指明了发展方向。今年7月，市委七届十次全会明确提出，以实施“产业为王、工业强市”为战略举措，全力打造四省边际共同富裕示范区。该战略举措为我市科创飞地转型提升指明了目标和方向。

（二）我市科创飞地面临的挑战

1.如何健全进得来、孵得出、留得住的科创新机制。当今，许多地方紧盯科创飞地，把科创飞地作为“双招双引”的主要目标，科创飞地面临项目和人才“飞走”的风险。

2.如何构建人才链、创新链、产业链、资金链“四链”融合的科创生态链。科创飞地转型提升涉及科技创新、科技转化和科技投入各个方面，环环相扣，不可或缺。同时，对市内整合资源和市外区域协作提出了新要求、新挑战。

3.如何形成政府、市场、企业各显其能的科创新格局。科创飞地是跨区域、跨领域、跨行业的创新平台，如何发挥政府引领、市场主导和企业主体作用，是转型提升过程必须面临的现实问题。要按照政府搭台、企业唱戏、市场运作的模式，推进科创飞地转型提升。

四、促进科创飞地转型提升的几点建议

（一）明确目标定位，强化科创功能

推进科创飞地转型提升要坚持新发展理念，把握高质量导向，深化市场化改革，扩大高水平开放，聚焦全面深化改革和创新驱动发展，注重超前谋划，加强顶层设计，明确科创飞地转型提升的发展方向和功能定位。

1.高新技术、高端产业的新高地。正确把握国家大力推进区域协作、鼓励支持“飞地经济”转型发展的政策导向，抓住飞地经济由“单向飞地”向“双向飞地”转型的重要契机。学习借鉴金华市与上海松江区、温州市与上海嘉定区、江阴市与深圳市深化战略合作的经验，深化杭衢区域协作，打造山海协作升级版，用好省委省政府支持山区（市、区）到沿海发达市县布局“科创飞地”和“产业飞地”的政策，积极探索“科创飞地+产业飞地=双重飞地”的新模式。发挥科创飞地所在区域科研机构、高等院校等资源优势，依托科研院所的力量，实施“双自双登”科技攻关，围绕新一代信息技术、新材料、新能源、高端装备、生命健康等领域，推进关键核心技术攻关，力争取得突破性技术成果。健全完善科创项目研发、产业落地机制，构建完整的科技创新链条，确保“市外科创飞地研发、衢州产业基地落户”。充分发挥市外科创飞地、产业飞地土地含金量高、产业科技含量高、单位面积效益高的优势，主动对接，形成共识，完善政策，把科创飞地打造成培育税源的新增长点。把“双重飞地”打造成高新技术、高端产业的集聚区，成为衢州高质量发展的增长极。

2.产业转型、产业提升的新引擎。以工业高质量发展为目标，聚焦聚力聚神抓工业，推动产业结构优化升级，发挥科创飞地“信息窗口”作用，及时收集、梳理新兴产业发展的动态信息，立足本地产业基础，高效利用“飞地”高科技元素和衢州一流的营商环境，采取“飞地研发+本地制造”模式，努力发展新业态、新产业。围绕制造业产业基础再造、产业链功能提升，以新材料、新能源等标志性产业链为重点，鼓励大企业和科技龙头企业以科创飞地为平台，加强与高校、科研院所和知名企业合作，共建研发中心，创办实验室，实现高端人才共育共享和关键核心技术联合开发。发挥龙头企业作用，借助科创飞地平台，强化科技合作。根据产业特征和需求，提高科创飞地研发与产业基地技术、人才的匹配度，力求“一产业一飞地”，实现科创项目和科技人才双招双赢。

3.招才引智、招商引资的新平台。充分利用北京、上海、深圳、杭州等城市的人才集聚效应，发挥科创飞地拥有的现代城市功能优势、科创基地优势，以“科创工作在飞地、服务贡献为衢州”为目标，创新招才引智、聚才用才机制，采用灵活的用才方式和引智模式，完善招才引智优惠政策，鼓励以才引才、以才引智，使科创飞地的人才享受当地“同城待遇”。鼓励和引导城市龙头企业以科创飞地为平台，扩大招才引智的成果。发挥衢州海创园地处杭州未来科技城核心区块的优势，大力引进国内外著名的风险投资、产业基金等，在飞地设立公司。同时，鼓励他们来衢投资科技创新企业，收购兼并中小企业，发挥资本引领产业转型提升的重要作用。

（二）完善体制机制，提高运营效益

既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府的引领作用，加强统筹协调，开展协同创新，集中力量办大事，抓重点、抓尖端，形成推进自主创新的强大合力。

1.完善管理体制。按照科创项目孵化园、经济发展增长极的功能定位，针对科创飞地多头管理、权责利不统一等问题，坚持“权属明确、边界清晰”的原则，理顺科创飞地管理运营的体制、机制，明确产业定位、准入条件、运营主体、管理模式。为了进一步加强领导，加快另道超车、追赶跨越的步伐，建议以打造山海协作升级版、加快实现共同富裕为目标，努力争取省级相关部门关于机构、编制等支持。借鉴智造新城的管理模式，设立衢州飞地建设管委会，根据需要确定编制。负责管理杭州、上海、北京、深圳的科创飞地。明确管委会的主要职责。按照资产所有权和运营管理权分离的原则，由运营公司按照专业化、市场化的要求，履行公司章程核准、资金集中管理、融资担保审批等职责，负责科创飞地的投资、建设、运营、维护、管理、政策兑现以及国有资产保值增值等工作。根据省委省政府关于支持26个山区县（市、区）在发达地区建产业飞地的政策，积极探索科创飞地与产业飞地统一管理的模式，进一步形成科创项目研发、孵化、转化、落地等一条龙的科创生态链。加强与投行、基金、商会等沟通协调，合力支持科创飞地转型提升、健康发展，加快形成杭州湾、长三角、京津冀、粤港澳科技创新和“双招双引”新格局。

2.创新运营模式。构建总体布局合理、功能定位清晰、具有衢州特色的科创飞地运营模式。以市场化的理念，处理好政府与市场、政府与企业的关系。按照政府搭台，企业和科研院所唱戏的做法，充分发挥政府的引领作用，依靠改革，消除阻碍和影响科技创新的体制性机制问题，完善科创飞地的人才链、科技链、产业链、资金链，不断优化“四链融合”的科技创新生态链。坚持市场主导作用，以市场化的理念推动科技创新工作。在科技投入、项目研发和成果转化等方面充分发挥企业的主体作用。梳理本地产业转型升级面临的共性和个性技术难题，根据创新资源分布，实施精准对接。由政府出面，加强与科创飞地所在地政府的沟通协作，支持龙头企业和科研平台组建创新联合体，推动大中小企业融通创新，建立“需求方出题、科技界答题”新机制。通过商会、校友会、乡贤会等方式，了解提供科技研发和科技需求的“双重”信息，组织引导本地有研发需求的企业“走出去”、“进圈子”，走进一线城市设立的科创飞地，主动融入科创生态圈，打造产业研发“驻京办”、“驻沪办”、“驻深办”，组成科创联合体。可优选第三方运营机构，为入驻企业和项目提供全方位、全流程服务。

3.健全服务机制。按照研发、孵化在科创飞地，转化、落地在衢州（含产业飞地）的原则，建立决策、咨询、执行、评价、监管各环节职责清晰、协调衔接的管理服务机制。坚持专业的事由专业团队运营的导向，政府主要做好监督和服务工作，协调处理工作中出现的各种矛盾和问题。积极探索平台管理运营新模式，采用政府搭台、专业化团队运营的方式，强化专业招商、专业服务、专业孵化培育。园区要为入驻项目提供政策咨询、成果转化、资本运作、人才招引、财会法务、咨询培训、媒体宣传、行业交流等全方位、全流程、全生命周期的服务，构建有利于企业或项目健康成长的优质创新生态。

（三）健全保障机制，提高工作效率

1.强化资金保障。一是建立科创飞地财政结算体制。根据各个飞地的建设和运营情况，分步建立财政结算体制，可在长三角的科创飞地先行先试。对注册在飞地企业和虚拟注册在衢州（智造新城、智慧新城、县市区）企业，地方财政贡献部分全额归属管委会；对注册在衢州（智造新城、智慧新城、县市区）并入驻衢州属地和科创飞地的企业，地方财政贡献部分，衢州属地与科创飞地3:7比例分成；对管委会（科创飞地）新招商引资未入驻飞地的项目，地方财政贡献部分，衢州属地与长三角科创飞地5:5比例分成。二是设立科创飞地管理专项资金。将物业运营管理费用、专业团队运营费用、优惠减免招商政策等进行统一核算、专项保障，采用“先拨后结”机制，每年初预拨一笔资金作为园区运行经费，由管委会负责兑现相关政策补助资金，市财政局根据兑现清单结算园区管理专项资金。对入驻衢州海创园等“飞地”的人才项目，建议由市财政全额保障，由市相关部门专项负责。三是设立科技企业扶持资金。加大科技企业扶持力度，创新完善金融服务机制，设立创业风险投资（基金）公司，加大资金投入，变无偿补贴为资金入股。鼓励企业向社会优秀企业、资本募集资金入股，降低政府资金投入比例和风险，进一步加快入园企业的孵化。

2.健全政策体系。以贯彻落实浙政办发[2021]5号文件为契机，研究完善政策体系，进一步争取省政府支持，明确 “同城”政策。根据科创飞地转型提升的需要，从招商、财政、科技等方面入手，加大政策扶助力度，出台优惠政策鼓励龙头企业进驻科创飞地，建立研发中心，研发成果与场地租金、奖金相挂钩，并实行动态管理。鼓励引进招才聚财项目，对税收贡献大的项目，地方留存部分，可以奖励补贴的形式返还企业。加强飞地财政专项资金保障、飞地“一站式”办理企业各项审批事项，从项目入驻到退出全生命周期实现闭环运作的政策体系。

3.创新决策机制。改革现行的项目决策机制，减少不必要的干预，改变“九龙治水、政出多门”的格局，增强评估专业性，创新项目研判决策机制，改变现行项目由市级部门研判、评估的办法，由牵头部门制定项目准入、退出标准，试行飞地项目决策第三方评审，实行动态管理、优胜劣汰。防止因评审、研判不专业，导致优秀企业或项目被否决而造成流失的情况发生，着力提高办事效率。

4.优化服务机制。做细人才企业“双服务”，构建飞地人才（企业）服务综合体，加大对国千、省千人才培育力度。打造“最多跑一次”飞地模式，飞地内的企业注册等事务由管委会以现场办公或线上办公形式，办理涉及工商、税务、社保、银行、人才事项等业务，打通杭衢异地办理通道，实现“一窗受理、两城通办”，重点解决入驻“飞地”企业同时注册入驻衢州面临的各种问题。尝试科创飞地人才引进新模式，优化引进机制，放宽年龄限制，改进兼职、全职，待遇核定及退出机制。

5.完善考评机制。按照“政府基础服务+专业化运营团队”的运营模式，完善政府对专业运营团队的绩效考评机制，保证专业运营团队的决策科学性和经济性。完善专业运营团队对入驻园区的企业的科学考评制度，加快入园企业的更新迭代、腾笼换鸟，优化产业发展。简化科创飞地考核工作，每年就人才引进、税收贡献和企业成长几项关键指标进行考核。对招商队伍的考核，应重业绩轻打卡，根据招商工作的特点，对相关人员进行考核。对于不适合一线招商工作的人员，进行及时轮换。