衢政办函〔2018〕44号

衢州市人民政府办公室关于

对市七届人大三次会议议案第1号的答复

余永建等11位代表：

你们在市七届人大三次会议上提出的《关于加大统筹推进市县区域协同发展培育建设衢州大都市区的议案》（议案第1号）悉。现将有关情况答复如下：

去年5月4日，车俊书记在全省新一届市级领导班子集体谈话中就开宗明义地强调，“当前浙江正在进入传统县域治理向现代市域治理转变的新阶段”。袁家军省长在省政府相关会议上也强调，“要打破省管县碎片化的模式，实现一体化发展”。这对市、县两级都提出了新的工作要求。

市委、市政府深刻认识“现代市域治理新阶段”的重大判断，高度重视市域统筹发展。市委七届四次全会确立了“1433”发展战略体系，明确将强化“四个大统筹”作为三大战略路径之一，即把龙游、江山、常山、开化4个县（市）统进来、统起来，强化重大战略定位、重大基础设施、重大产业项目、重大资源要素的市域统筹，加快传统县域治理向现代市域治理转变，全力建设浙江第五大都市区，努力打造跨省域的泛都市区。并提出了“两线、两圈、两网、两版”的宏大构想：“两线”，就是杭衢高铁和杭深高铁近海内陆线；“两圈”，就是杭州都市圈和四省边际生态旅游协作区；“两网”，就是市内轨道交通网和四省边际一小时轨道交通网；“两版”，就是省内山海协作升级版和省际山海协作联动版。市政府坚决贯彻落实市委七届四次全会精神，将“市域统筹、市县一体”发展机制作为今年市政府重大课题开展深入研究，市县合力推动“四个大统筹”落实落地，着力提升市域统筹发展水平。

一是强化重大战略定位的市域统筹。坚持市县一套体系，强化对全局性、区域性战略问题的协调，形成同一话语体系、同一工作体系、同一责任体系。在谋划策划、战略战术、规划布局等方面，站在全市大局的高度，统一安排、统一调度、统一调配，实现有机衔接、无缝对接。如开化最先提出“东融杭州、共建国家公园”战略；江山提出实施“融衢接杭”战略；常山县提出《东接新衢州、慢城大花园》行动计划，努力使常山成为大湾区战略节点的两江通道、大通道浙西门户的通衢首站、大花园核心景区的慢城风光、大都市绿色卫城的康养福地；龙游县提出，努力成为大湾区战略节点中的承启节点、大花园核心景区中的主打景区、大通道浙西门户中的开放门户、大都市区绿色卫城中的实力卫城。

二是强化重大基础设施的市域统筹。加强重大交通项目、重大水利工程尤其是跨区域线性工程等项目的统筹，实现重大基础设施建设的通盘考虑、整体推进，促进重大公共服务设施的共建共享，做到全市一盘棋。市政府成立了综合交通发展与改革领导小组，统一规划全市域及对外拓展通道的综合立体式交通网络，加快综合交通的协同发展，负责重大综合交通项目规划、建设协调工作。目前，已完成衢州市综合交通枢纽体系研究，统筹规划布局，加强一体衔接，合理利用资源，拓展发展空间，全面提升交通运输整体质量和综合效率。突出抓好重大交通项目前期对接和推进工作，衢九铁路通车运营，杭衢高铁进展顺利，杭金衢高速拓宽先行段、351国道先行点开工建设，衢江航运建成并试航，衢宁铁路、综合客运枢纽、沿江公路等一批重大项目加快推进，义金衢上、杭淳开德高速、常山江航运开发、高铁西站等一批前期交通先导项目扎实推进。

市政府尤其高度重视市域统筹、大力支持各县（市）重大基础设施，如对开化水库建设，成立了市级协调服务领导小组，明确分管市领导和市级部门的联系领导，帮助开化做好对上的联系沟通对接工作。从市级层面大力支持钱江源国家公园综合交通体系建设：铁路方面，积极协调恢复沪昆铁路动车组，目前经开化的动车组有六个车次。积极推动建设杭衢高铁与九景衢铁路连接线，已在杭衢高铁可研报告中予以明确。公路方面，加快淳安至开化高速公路前期，目前已完成规划线位方案论证。水运方面，将马金溪支流纳入衢州支线航道研究范围，对马金溪通航条件进行初步技术论证，为开发钱江源国家公园“水运”打下基础。航空方面，全力支持帮助开化县开展建设二类通用机场前期工作，已委托中国航空规划设计研究总院编制机场选址和飞行程序设计报告，并着手编制项目可行性研究报告。

三是强化重大产业项目的市域统筹。坚持错位发展、差异化发展，聚焦新经济新动能，聚焦美丽经济幸福产业、数字经济智慧产业，加强项目布局、对外招商、政策扶持等方面的统筹，哪里有基础有条件就放在哪里，哪里有利于形成产业集群就放在哪里，努力构建各具特色、高度融合、优势互补的产业发展新格局。对产业发展要素，市政府明确要求能耗指标等要素保障要着眼全市范围来统筹，作为今年市政府重点课题之一由市政府分管领导牵头研究；对产业创新平台，市政府明确提出，在海创园二期建立市县共享参与飞地运营的机制，“一个政策、一个平台、一个体系、一个门槛”，拿出一定的空间交给各个县（市）运营，纳入到全市统一的平台体系。

四是强化重大资源要素的市域统筹。加强土地指标、空间指标、自然资源、旅游资源、人才资源等重大资源要素的全市域统筹，形成整体的战略资源，增强对外的谈判权、话语权，提高资源要素附加值，实现利益最大化。资金方面，目前首先实现了市区国资一体化，2014年11月，柯城区、衢江区国资公司将股权无偿划转至市国资公司，两区国资公司出资人变更为市国资公司，两区国资公司纳入国资“资金池”管理，对其闲余资金实行集中管理，统一调剂。截至目前，两区国资向“资金池”调剂借款共计7笔，5.5亿元，获得“资金池”理财收益分成约5000余万元。实行市区国资一体化合作后，对两区实施重大投资项目的融资需求，市国资公司在一定范围内为其提供担保、直接融资、“资金池”周转过桥等进行帮扶。截至目前，市国资公司已为两区棚户区改造项目提供了约13.89亿元的国开银行贷款授信支持，利率为基准下浮10%以上；另帮助两区国资争取了3.16亿元的国家发展基金，年化利率在1.2%—2.8%；2018年市国资公司获得的30亿元中期票据，预计将提供7亿元给两区国资公司用于偿还以前年度债务。在此基础上，我们正积极探索市县之间国资平台统筹融合的模式与路径。用地方面，2017年以来，新一届市政府调整了耕地占补平衡等土地占补指标外调管理制度，建立了土地占补指标市级统筹管理制度，即所有土地占补指标（包括耕地占补平衡指标、标准农田指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标等）跨市域对外调剂，由过去以县（市、区）为主体、分头分散调剂改变为由市统一统筹集中调剂，实行“一套机制人马操作、一个谈判小组、一本土地指标预算大账、一个指导价格、一个口子对外”的“五个一”工作机制，根据外调占补指标类型、等级不同制定了全市统一的跨市外调指标指导价，建立了规范化调剂操作流程和调剂资金管理结算办法。2017年按照土地占补指标市统一统筹管理制度，共研究确定外调耕地占补平衡指标三批，指标总面积11904亩，可获得指标调剂价款36.66亿元、支持经济社会发展资金15.29亿元，两项合计共51.95亿元，调剂量、调剂可获得资金分别是前三年平均数的1.55倍、2.21倍。实行土地占补指标市统一统筹管理后，进一步放大了指标调剂效应。

今后工作中，市政府将坚定不移落实市委“1433”发展战略体系，全力推进“市域统筹、市县一体”发展。对议案提出的各项意见建议，市政府将逐项开展专题研究，全面吸收融入到推动市域统筹的具体实践当中，重点围绕以下几个方面开展探索和推进：

（一）进一步探索推进市县国有投融资平台、国有企业平台的统筹整合。鉴于目前省管县的财政体制，一级政府、一级事权、一级财权，要实现市县国资一体化合作需市、县政府之间明确各方的权利义务，以及财权事权的相关边界后，再进行各类资源的整合。接下去，我们将以组建市级三大国有集团公司为契机，以推进国有平台公司市场化转型为抓手，对议案提出的“加大统筹整合市本级和各县（市区）投融资平台、国有企业平台”开展专题研究，积极探索创新模式和路径，整合资金和资本，以市场化力量，坚持利益平衡原则，通过企业投资、并购、重组，全面提高我市国资公司等平台的资信和投资、运行能力。

一是加强资本资金合作。探索市县国资间股权合作、资金调剂工作机制，借助市级三大国有集团公司，结合县（市）项目进行直接融资，降低融资成本。

二是加强市县资源联动。对优质资源、项目进行全域整合，放大集聚效应。如整合全市存量旅游资源，成立旅游集团，结合“南孔圣地、衢州有礼”城市品牌推广，通过市县联合打造一批特色旅游产品、精品旅游线路，形成知名旅游品牌。

三是产业基金对接。探索市县合作成立产业基金，统筹各类资金、资源投向全市重大基础设施项目和产业平台建设等方面，优化地区资源配置。

（二）进一步加强土地占补指标等资源要素市域统筹调度。下步，将进一步加大土地占补指标等要素资源市域统筹力度，发挥资源要素集聚效应，集聚对内发展力量，促进衢州全域一体化高质量发展。

一是加大资源开发力度，大力推进全域土地综合整治。充分挖掘和发挥我市资源优势，坚持生态优先、保护优先、节约优先，树立“空间重构、山河重整、乡村重生”大格局，开展“农用地整治、建设用地整治、生态环境整治”大行动，强化“各类资源、各方利益、各项工作”大统筹，实现“耕地保护、环境面貌、基础配套、产业发展、基层组织”大变样，统筹解决“钱地人”问题，加快“产村人文”融合发展，努力构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的新格局。通过全域土地综合整治三年行动，全市完成垦造耕地7.5万亩，建成高标准农田40万亩，旱地改水田增加水田面积3万亩，标准农田建设1.5万亩，永久基本农田整备区5万亩。

二是加强土地指标调剂市统筹管理，进一步提高统筹效应。在2017年建立和实行土地占补指标市统筹调剂管理制度基础上，进一步加强土地指标外调统筹管理，不断完善土地指标管理“五个一”工作机制，细化有关工作流程，加强工作衔接，促进管理规范化、标准化，发挥资源效应。利用土地指标统筹管理，发挥集聚、撬动作用，加强与调入地的合作，利用取得的资金，开展山海协作母基金的运作、管理、投资运营，利用基金与杭州开展股权投资、产业扶持等合作实践，实现“土地指标换股权”。

三是深化要素资源配置改革，扩大统筹范围。加大统筹力度，扩大统筹范围，把即将跨市调剂的旱地改水田指标、耕地质量等级提升新增粮食产能指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标等土地占补指标纳入市统筹调剂管理范围，扩大统筹调剂效应。树立集中、集聚理念，积极探索自然资源及发展要素市域统筹管理，对土地、矿产、森林、淡水等自然资源，以及发展空间、用地指标、能耗指标等发展权要素，从全市域角度、按照“全市一盘棋”、整合于市域平台，探索统筹保护、开发、利用、监管的新模式，创新资源共保、要素统筹、利益共享的新路径，避免资源浪费、同质竞争，实现全市域高质量发展。

（三）进一步推进市县一体化的现代综合交通体系建设。统一规划全市域及对外拓展通道的综合立体式交通网络，构建形成全市交通和绿道一张网。

一是实施高速公路畅通工程。“十三五”期间，重点建成杭新景高速公路、黄衢南钱江源互通及接线工程，开工建设杭金衢高速公路衢州段拓宽改造工程，统筹谋划义金衢上、杭淳开德高速公路。按照《省交通运输厅关于浙西南景区化高速公路规划建设指导意见》，围绕“通景”“融景”“造景”，市县合力争取省里对通景高速公路建设的支持。

二是实施干线公路成网工程。围绕议案提出的“统一规划市域内各县市区之间的交通通达网络，进一步缩短市县间时空距离”的建议，重点加快现有“断头路”、“瓶颈路”、“拥堵路”建设，加强周边省、市的连接。至“十三五”末，全市域规划形成“五纵五横”的国省道重要干线公路网，基本建成市区城市外环线，逐步打通市区城市断头路，充分发挥衢州作为区域性交通枢纽的作用，重点实施国道新建G351龙游横山至华埠段工程、国道改建工程G205开化城关段改建工程等项目、省道新改建工程S222常山溪口至宋畈公路工程等项目。

三是实施美丽走廊提升工程。全力推进“四好农村路”建设，打造“安全、便捷、畅通”的美丽农村公路，努力实现由“村村通”向“路路好”转变，努力打造“生态环境美、文明风尚美、平安和谐美”的“美丽交通”。通过等级提升、局部完善、急弯取直、景观改造，提升完善通景公路。按市里统筹规划，加快推进163公里美丽沿江公路建设，统一绿道和配套设施设计工作，各县（市、区）同步推进、同步建成，全力打造全市域的生态旅游体系。

四是实施通用航空发展工程。我们将以全省通用机场布局调整为契机，统筹全市通用航空资源，分阶段、分层次有序推进衢州通用航空发展。目前，在江山市、开化县先行布局。同时，对通用机场建设模式、业态和商业运营模式等，市政府将进一步加强指导和统筹。

五是实施铁路轻轨外联工程。对议案提出的“全面规划和提升全市域的高铁运行系统效能，加快推进衢杭高铁与衢九铁路的连接线和黄衢高铁建设，全面破解常山、开化未真正意义上通高铁的窘境”的建议，市政府已全面修编完成衢州铁路建设中长期规划，到2020年基本形成层次分明、功能齐全、技术先进、干线成网，与衢州市周边省市快捷衔接的铁路运输系统。未来衢州将重点朝八个方向形成“米”字形铁路枢纽架构，包括宁德、丽温、金义、建杭、黄山、景德镇、上饶和武夷山。下步，要加快推进衢宁铁路建设，全线开工建设杭衢高铁，开展衢黄铁路的前期研究工作等。

六是实施航运港口复兴工程。加快实施钱塘江中上游衢江航道整治工程，2018年底前开通衢江四级主航道并达到通航500吨级船舶，2019年开工建设常山江四级航道、常山港区，建设衢州港区和龙游港区，形成符合可持续发展战略要求的“绿色”运输方式，为宁波—舟山港提供畅通的内河集疏运通道打下坚实基础。同时，推进浙赣运河项目前期研究。

（四）进一步落实国家主体功能区战略。结合大花园建设、“两山”实践示范区、国家公园体制试点等重大专项，进一步统筹对接国土、环保等现行的主要空间规划，科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标，科学划分生态红线、永久基本农田红线和城市开发边界。

一是深入推进“多规合一”。根据省级空间规划对各市县的初步空间分区结果和相关指标控制要求，进一步将省级空间指标落到市县空间，协调解决各类规划之间的矛盾，为落实衢州市大花园美丽城市、美丽乡村和美丽田园建设预留发展空间，形成“一本规划、一张蓝图”。

二是积极推进“两山”实践示范区建设。2017年我市成为全国首批“两山”实践创新基地和浙江（衢州）“两山”实践示范区，目前已形成示范区创建规划，分别与生态环境部环境规划院、省环保厅签订了战略合作协议。示范区建设“大花园”为统领，以“大统筹”为路径，在市县空间层面形成“1+6+X”模式。“1”即衢州市为全国“两山”实践提供衢州智慧、衢州经验、衢州方案、衢州模式；“6”即6个县（市、区）结合各自实际探索特色经验，如开化县为全国提供国家公园体制改革的典型范例、衢江区为全国提供发展放心农业的典型范例等；“X”即要围绕绿色发展、循环发展、低碳发展以及旅游、运动等相关行业形成创新模式。

三是深入推进国家公园体制试点。坚定不移践行“两山”理念，把“开展钱江源国家公园体制试点”作为落实衢州“1433”发展战略体系、建设“两山”实践示范区的重要抓手，作为美丽大花园建设的先行示范和引领带动，力争2020年成功创建国家公园，努力形成可复制、可推广的国家公园建设体制机制标准，为浙江乃至东部沿海发达地区的生态文明建设提供创新示范。市政府将进一步加强工作保障，完善推进机制，落实市级工作例会、督查通报制度，积极协调解决试点建设过程中的具体问题。进一步加强生态补偿力度和资金支持，探索建立以国家公园为重点的生态补偿体系，明确生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，加大对钱江源国家公园体制试点的市级财政投入力度，市县统筹推进试点区重大项目建设，完善试点区重大基础设施配套，全力保障试点工作有效推进。

（五）进一步探索建立市县统筹发展的组织体系。从去年起，市政府全面创新政府运行机制，强化大联动、大统筹、大整合，突出决策、执行、监督“三位一体”，推进政府工作项目化、清单化、责任化，尤其是建立了专班工作制，“领导小组或协调小组+推进办=工作专班”的“双回路”运作，有力推动了部门、区块、市县之间的统筹融合打通、扁平一体高效，实现了同一话语体系、同一工作体系、同一责任体系。对议案提出的成立区域协同发展办公室的建议，我们将围绕市县机构改革方案开展系统研究，进一步梳理体制、归并职能、优化层级，加快构建现代市域治理体系。

市域大统筹、共建大花园，既是各县（市、区）的共同愿望，也是加快传统县域治理向现代市域治理转变的内在要求，更是新时代落实总书记关于“打造四省边际中心城市和浙江对内开放桥头堡”重要指示精神的重大举措。市政府将全面贯彻市委“1433”发展战略体系，不断提升现代市域治理的能力和水平，真正实现“全市一盘棋”。

感谢你对衢州经济社会发展的关心，希望你继续为加快建设“活力新衢州、美丽大花园”建好言献好策。

衢州市人民政府办公室

2018年11月10日